剛才陶然教授談到我國(guó)征地制度改革，盛洪教授談到國(guó)企的土地使用費(fèi)，張曙光教授談到保障性住房建設(shè)，所有這些都涉及到我國(guó)土地制度問(wèn)題。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行的土地制度已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸和各種矛盾的焦點(diǎn)，必須盡快深化改革。

我國(guó)現(xiàn)行的土地制度首先是由憲法規(guī)定的：城市的土地為國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。憲法同時(shí)又規(guī)定了一條：國(guó)家為了公共利益的需要，可以征收農(nóng)民的土地。這兩條規(guī)定是互相矛盾的，因?yàn)榍罢邔?shí)際上把我國(guó)960萬(wàn)平方公里的全部土地一分為二，不是國(guó)有就是集體所有，沒(méi)有任何中間地帶，城市要在空間擴(kuò)展，必須占用農(nóng)村集體的土地。對(duì)于城市新增的非公益性用地，如果通過(guò)將農(nóng)村集體土地征收為國(guó)有土地，則違反上述第二條規(guī)定；如果任由土地使用者與農(nóng)村集體土地所有者自由交易來(lái)獲得，則違反上述第一條規(guī)定，因?yàn)檫@意味著城市土地不再是單一的國(guó)有制了。我國(guó)憲法中的這個(gè)二律背反，是土地管理法和物權(quán)法等一系列下位法中存在矛盾的根源。

改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)政府都是把“城市的土地歸國(guó)家所有”作了動(dòng)態(tài)理解，也就是說(shuō)，不僅現(xiàn)行憲法公布時(shí)的城市土地歸國(guó)家所有，而且只要列入城市發(fā)展規(guī)劃圈內(nèi)的農(nóng)村集體土地也都要征收為國(guó)家所有。在作了這種動(dòng)態(tài)理解后，上述憲法中的第二條規(guī)定就成了廢話。事實(shí)上，30多年來(lái)，我國(guó)政府征收農(nóng)民的土地，所依據(jù)的并不是公益性原則，而是城市規(guī)劃原則，以至于全部被征收的農(nóng)民集體土地中，90%不是出于公共利益的需要。

由此造成一系列嚴(yán)重的后果：一方面地方政府過(guò)多依賴土地財(cái)政，往往以公共利益為名，低價(jià)征收農(nóng)民的土地，高價(jià)轉(zhuǎn)讓，從而使城市房地產(chǎn)價(jià)格不斷高升，多數(shù)的居民買不起房；另外，城市的空間不斷擴(kuò)大，30年來(lái)城市的建設(shè)面積大概擴(kuò)大了2-3倍，但是人口并沒(méi)有相應(yīng)的增加。國(guó)務(wù)院公布城鎮(zhèn)化率2010年達(dá)到47.5%，其中包含1.5億左右進(jìn)城務(wù)工半年以上的農(nóng)民工，還包括1.5億左右住在小城鎮(zhèn)的農(nóng)民。所以，去掉這些“水分”，我國(guó)真正的城市化水平也不過(guò)35%。這說(shuō)明我國(guó)30年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，并沒(méi)有使“三農(nóng)”問(wèn)題得到根本解決，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有消除，“三農(nóng)”問(wèn)題至今仍然是我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。

其次，農(nóng)村由于征地和城市因?yàn)椴疬w引起的群體性事件頻繁發(fā)生，社會(huì)矛盾不斷激化。而各級(jí)政府官員，上至國(guó)土資源部部長(zhǎng)和人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)，下至縣市土地局科員，10個(gè)貪官有8個(gè)和土地有牽連。

再次，現(xiàn)行的土地制度從根本上制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。我們可以到處看到大馬路、大廣場(chǎng)，容積率很低的廠房和住宅，以及占用大量耕地的高速公路、高速鐵路以及機(jī)場(chǎng)和港口等。而且在這種土地制度下，不僅地方政府沒(méi)有保護(hù)耕地的積極性，農(nóng)民也沒(méi)有保護(hù)耕地的積極性——只要給農(nóng)民的補(bǔ)償多于耕種這些土地得的收入，他就樂(lè)得把土地轉(zhuǎn)包出去。許多地方的農(nóng)民之所以鬧事，僅僅是因?yàn)檠a(bǔ)償費(fèi)過(guò)低或補(bǔ)償不到位。長(zhǎng)此以往，不管18億畝耕地的紅線該不該劃，這個(gè)目標(biāo)本身都是很難實(shí)現(xiàn)的。

應(yīng)該盡快推進(jìn)土地的改革，體制改革研究會(huì)應(yīng)該提出從根本上改革我國(guó)土地制度的設(shè)想和建議，首先要修改憲法。應(yīng)該實(shí)行土地多元所有制。我們可以不搞私有化，但可以搞土地多元所有制。其實(shí)美國(guó)的土地也不是完全私有，其中30%歸聯(lián)邦政府所有，20%歸州以下地方政府擁有，另外50%左右才歸私人所有。我們可以強(qiáng)調(diào)以公有制為主體或者為主導(dǎo)，公益性用地，城市里的可以實(shí)行國(guó)有，農(nóng)村的可以實(shí)行集體所有。當(dāng)然，公益性需要也同樣可以使用非公有土地，正如同非公益性需要同樣可以使用國(guó)有土地，如城市大量私營(yíng)企業(yè)不都是在使用國(guó)有土地嗎？

不過(guò)，我國(guó)憲法的修改至少要等到中共十八大之后，在此之前該如何推進(jìn)土地制度的改革呢？我想可以對(duì)憲法中有關(guān)城市土地國(guó)有的規(guī)定做靜態(tài)理解，就是在憲法公布之日起，原有的城市土地劃歸國(guó)有，而工業(yè)化城市化進(jìn)程中新增的土地需求，如果是公益性的，可以通過(guò)政府征地行為來(lái)滿足，如果是非公益性的，就應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)行為來(lái)滿足。也就是說(shuō)，新增的城市土地，可以是國(guó)有的，也可以是非國(guó)有的。從這個(gè)意義上說(shuō)，城市的土地實(shí)行多元所有并不違反現(xiàn)行的憲法，從而消除了我國(guó)征地制度中多年存在的“二律背反”。

對(duì)憲法的上述解讀，加之物權(quán)法對(duì)市場(chǎng)行為主體的產(chǎn)權(quán)所給予的同等保護(hù)，實(shí)際上已經(jīng)為城市土地產(chǎn)權(quán)的多元化提供了法律依據(jù)，而中共十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要逐步縮小政府征地的范圍，鼓勵(lì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，做到集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)，這就在現(xiàn)行的憲法和物權(quán)法的框架下，為農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)從而實(shí)現(xiàn)城市土地產(chǎn)權(quán)多元化提供了政策空間。

由此，所謂小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也就迎刃而解了。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是對(duì)集體土地所有制的歧視。小產(chǎn)權(quán)房之所以產(chǎn)生，一個(gè)重要原因就是農(nóng)民不愿意再眼睜睜地看著自己的土地紅利被政府和開(kāi)發(fā)商拿走，被城市人所獨(dú)占，他們要自主開(kāi)發(fā)，分享工業(yè)化城市化所帶來(lái)的土地增值。一旦小產(chǎn)權(quán)房合法化，不僅農(nóng)民的土地權(quán)益會(huì)得到保障，城市過(guò)高的房?jī)r(jià)也會(huì)得到有效的遏制。當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地高達(dá)17萬(wàn)平方公里，城市國(guó)有建筑用地只有5萬(wàn)平方公里。如果我們?cè)试S農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，允許農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)利用集體建設(shè)用地，農(nóng)村通過(guò)舊村改造，至少可以節(jié)省出2/3的土地用于工業(yè)化和城市化，這樣一來(lái)，政府壟斷土地的局面就被打破了，不僅房?jī)r(jià)會(huì)降下來(lái)，土地腐敗行為也會(huì)得到相應(yīng)的遏制。

    最后強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，集體土地所有制也不是我們改革的最終目標(biāo)，因?yàn)檎l(shuí)代表集體是含糊不清的。即使是村民委員會(huì)，也只能在有限的程度上代表村民利益，而更多地是代表上級(jí)政府甚至是開(kāi)發(fā)商的利益。因此，土地制度改革的最終目的還是應(yīng)該還權(quán)于民，做到農(nóng)地農(nóng)有，建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)實(shí)行多元所有，包括宅基地私有。