2011年3月27日中國體改研究會在北京召開當(dāng)前形勢與改革座談會，會議以“發(fā)展轉(zhuǎn)型中的政府與市場”為主題，重點分析了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的體制性障礙，提出了深化改革的思路和一些具體的改革措施。來自科研單位、高等院校的專家學(xué)者30多人參加了會議。現(xiàn)將會議主要觀點綜述如下：

一、關(guān)于政府與市場的關(guān)系

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，是“十二五”的主線。當(dāng)前，人們爭議的焦點在于，在這一轉(zhuǎn)變過程中，政府和市場各自應(yīng)處于什么樣的角色？

1.政府過多干預(yù)經(jīng)濟，阻礙發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

一些專家認為，當(dāng)前，政府尤其是地方政府過多干預(yù)經(jīng)濟，是對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變最重要的制約?！笆濉逼陂g要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，由各級政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式就必須調(diào)整，要充分發(fā)揮市場配置資源的作用，培育并鼓勵企業(yè)成為投資和經(jīng)營的真正主體。

以往人們認為，政府主導(dǎo)配置資源能夠做到效率優(yōu)先兼顧公平。對此有專家認為，由于中國是一個關(guān)系社會，缺乏必要的法治環(huán)境。如果政府過多的介入資源配置，誰離資源配置權(quán)越近，得到的資源就會越多，這就會產(chǎn)生通過權(quán)力致富的權(quán)貴階層。因此，政府配置資源要做到效率優(yōu)先兼顧公平的前提條件是，必須要有相應(yīng)的憲政機制來保證政府權(quán)力能夠依法行使。

還有專家指出，在2008年金融危機以后，各級政府為了保增長加大了政府投資力度，政府主導(dǎo)下的投資一般都投到了國有企業(yè)，占70%以上就業(yè)的民營企業(yè)很少受益，由此造成不同所有制企業(yè)之間的不公平競爭，以及收入差距的擴大。

2.要明確界定政府與市場各自的邊界。

有專家認為，我們在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，從中等收入向高收入發(fā)展的過程中，有許多新的問題需要研究，當(dāng)前有兩種傾向值得注意，一是在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，有些是政府該做的事政府沒有做到，或者是做得不夠，比如在社會保障、公共服務(wù)等方面。二是在有的方面過分強調(diào)政府主導(dǎo)作用，政府干預(yù)過多，市場配置資源的基礎(chǔ)作用發(fā)揮的不夠?，F(xiàn)在，政府對市場的行政干預(yù)已經(jīng)在廣泛的領(lǐng)域成為一種主導(dǎo)性的力量。無論是在經(jīng)濟領(lǐng)域，還是在社會領(lǐng)域，總的趨勢是只要出現(xiàn)了問題，就加大政府的行政控制，制定一個要達到的指標(biāo)，而且列入一把手責(zé)任制，然后往下貫徹。這樣做顯然是與建立完善的市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)相悖的。政府的確負有保證經(jīng)濟活動正常運轉(zhuǎn)的責(zé)任，尤其是對通貨膨脹和房地產(chǎn)市場過熱等現(xiàn)象負有監(jiān)督和調(diào)整的義務(wù)。但是這不等于說政府只有通過行政手段直接進行干預(yù)這一種選擇。例如，在房價問題上，政府可以通過征收交易稅、房地產(chǎn)稅以及提高利率的方式來增加房地產(chǎn)投機的成本，從而防止房價過快上漲。事實上，過多依靠行政手段直接進行干預(yù)常常是一種成本最高的選擇，而這些成本最終還是由老百姓支付。

有專家提出，只要政府做不好的事，都應(yīng)該留給市場去做，權(quán)力和資本應(yīng)該分開，政府手里不能掌握過多的經(jīng)濟資源。主要原因是資本和權(quán)力結(jié)合會形成制度性的貪污腐敗，政府參與太多的經(jīng)濟活動，帶來的道德風(fēng)險遠比由市場去做更為嚴重。

還有專家提出，必須明確，政府的基本職能是提供公共產(chǎn)品，提供良好的制度環(huán)境，保證宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，為企業(yè)營造好的市場環(huán)境，保護公平競爭。政府不該壟斷市場和與民爭利。

3.要防止權(quán)力介入市場牟取利益。

有專家提出，我們假定市場更有效率，應(yīng)該是指競爭的市場，而不是壟斷的市場。在競爭性領(lǐng)域，搞政府壟斷或者國有企業(yè)壟斷，既妨礙公平也妨礙效率。對于一些開發(fā)稀缺資源的領(lǐng)域或者具有天然壟斷性質(zhì)的領(lǐng)域，我們也不能簡單地說市場化或私有化就可以解決問題。這些部門，如果由于其先天條件，不可能實行完全競爭，不可能靠市場競爭提高效率和合理分配收入，那么就需要有一套制度來解決這些問題。要有合理的規(guī)則，要在陽光下運作?，F(xiàn)在的問題是由于制度缺失，導(dǎo)致資本和權(quán)力勾結(jié)，通過權(quán)力尋租，掠奪社會資本，掠奪公共財富。還有一些不需要壟斷、可以實行市場競爭的部門，卻形成了行政性壟斷，用政府權(quán)力制造不公平的競爭條件，限制競爭。

二、關(guān)于國有企業(yè)、土地和房地產(chǎn)方面政府與市場的關(guān)系

1.國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)從營利領(lǐng)域退出。

與會專家普遍認為，國有企業(yè)的存在應(yīng)當(dāng)有較為明確的邊界，其適合于市場機制不能得到充分發(fā)揮的公共品和準(zhǔn)公共品的提供。尤其當(dāng)政府成為唯一買家或者生產(chǎn)過程需要嚴格控制的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由國有企業(yè)提供，其他產(chǎn)品則由民營經(jīng)濟提供。國有企業(yè)是不同于政府和一般企業(yè)的公共機構(gòu)。國有企業(yè)不應(yīng)以營利為目標(biāo)，應(yīng)以實現(xiàn)社會公益為目標(biāo)。

對于有人認為，當(dāng)前國有企業(yè)發(fā)展的非常好，正在做大做強，而且國有企業(yè)的崛起是中國模式的一個特征，有專家認為，國有企業(yè)的真實績效并非如此。國有企業(yè)存在名義績效與真實績效之間的反差。在不公平競爭情況下，國有企業(yè)將本應(yīng)作為土地和資源等要素收入部分轉(zhuǎn)化為利潤，既夸大了企業(yè)的績效，又損害了全國人民作為要素共同所有者的合法權(quán)益。如果對賬面利潤中應(yīng)繳納的資源租與地租、低估的融資成本、政府補貼和行政性壟斷利潤扣除，以及對企業(yè)成本的還原，國有企業(yè)的真實績效要遠遠低于市場的平均水平，這些年平均凈資產(chǎn)收益率甚至是負的。國有企業(yè)不僅具有相對的低效性，而且更為關(guān)鍵的是，國有資本在營利性領(lǐng)域的繼續(xù)存在，已對我國經(jīng)濟發(fā)展的動力——競爭的充分性與公平性以及社會正義構(gòu)成嚴重的威脅和損害。

因此應(yīng)當(dāng)進一步深化國有企業(yè)的改革。從近期來看，國有企業(yè)的改革應(yīng)當(dāng)圍繞打破國有企業(yè)的行政壟斷，取消國有企業(yè)無償或低價占有和耗費國有資源的特權(quán)，規(guī)范國有企業(yè)的行為等重要方面而設(shè)計。國有企業(yè)的終極改革目標(biāo)是將國有企業(yè)變?yōu)榉菭I利性公法企業(yè)，建立國有資產(chǎn)的治理架構(gòu)。最關(guān)鍵是國有企業(yè)要從所有營利領(lǐng)域退出，設(shè)立國有企業(yè)應(yīng)該是特定的事情，介于公共物品和私人物品之間，應(yīng)該在市場做不好，私企做不好，以政府的形式做也不太恰當(dāng)?shù)牡胤皆O(shè)立國有企業(yè)，而且國有企業(yè)的設(shè)立要經(jīng)過立法機關(guān)的同意，不能由行政部門隨意設(shè)立。

2.改革土地制度，緩解社會矛盾。

有專家認為，地方政府追求ＧＤＰ高增長和土地財政，也是無奈之舉。這始于1994年的分稅制，中央政府通過分稅制改革拿走了財政的很大一塊，尤其是增值稅的3/4，但財政責(zé)任卻沒有變化，因此地方政府面臨很大的財政壓力。地方政府一般通過兩種方式解決財政窘迫問題，一是以各種優(yōu)惠條件招商引資，擴大稅基；二是賣地取得收入。這就帶來各地區(qū)間惡性競爭，環(huán)境污染嚴重和一系列的土地問題。這種發(fā)展方式顯然是不可持續(xù)的。因此要改革財稅體制和土地制度。

有專家認為，現(xiàn)在開始土地制度改革阻力較小，一是因為現(xiàn)在房價太高，不改革土地制度，不放開集體建設(shè)用地入市，房價就不可能真正降下來。二是土地問題已經(jīng)帶來大量的群體事件，已經(jīng)嚴重威脅到社會穩(wěn)定。只有加速改革，才能夠在壓縮房地產(chǎn)泡沫的同時，促進經(jīng)濟增長，也才能夠緩解現(xiàn)有的土地制度尤其是征地制度帶來的大量社會矛盾。

有專家建議，土地制度改革要從征地、拆遷體制入手，除了公益性用地以外，工業(yè)、商業(yè)、住宅用地，都應(yīng)該由土地所有者農(nóng)民和農(nóng)民集體與用地者直接進行價格談判，這是全世界通行的規(guī)則，也是我國未來土地制度改革必須建立的準(zhǔn)則。只有這樣，工業(yè)用地才不會像現(xiàn)在這樣被地方政府以零地價、負地價出讓，只要工業(yè)用地出讓的價格反映了土地稀缺性和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，目前各地繼續(xù)大建開發(fā)區(qū)這樣一種不可持續(xù)的模式就會在相當(dāng)程度上被遏制。要給農(nóng)民自己開發(fā)住宅用地的權(quán)利。在強化規(guī)劃效力的基礎(chǔ)上，只要符合規(guī)劃，農(nóng)民可以自己開發(fā)，也可以和開發(fā)商合作開發(fā)，甚至可以讓農(nóng)民直接出讓土地給開發(fā)商開發(fā)。政府只要制定規(guī)劃，然后對這種開發(fā)和交易征稅就可以了。

還有專家提出，應(yīng)當(dāng)明確，城市建設(shè)和工業(yè)化占用土地，如果是公益性的可以征收，非公益性的就不能征收，逐步縮小政府征地的范圍，鼓勵農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，要做到集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同權(quán)同價。

3.只靠行政手段，解決不了住房問題。

對于當(dāng)前政府出臺的一系列調(diào)控房地產(chǎn)價格的措施，有專家認為，現(xiàn)在以強硬的行政手段打壓房價，短期內(nèi)房價可能下降，但是這種行政手段不可能長期維持下去，即使能夠維持下去，也不可能從根本上解決廣大群眾的住房問題。政府應(yīng)該把主要精力放在建廉租房上，以解決低收入群體的住房問題。

但是，也有專家認為，在房價已經(jīng)高到大部分中低收入者買不起房的情況下，城市人口的大部分都只能排隊等候保障房，這樣的供求結(jié)構(gòu)不發(fā)生根本改變，僅僅靠政府增加保障房的供給來解決住房問題是不現(xiàn)實的。

對此，有專家提出，保障性廉租住房也可以由市場提供。目前市場事實上提供了大量廉租房：一是城中村，二是“小產(chǎn)權(quán)”房。但是市場提供的廉租房都得不到政府的承認，不具合法性。政府要改造城中村，要拆掉“小產(chǎn)權(quán)”房。這就形成一種矛盾的現(xiàn)象：一方面政府要增加保障性住房的供給，另一方面卻又限制市場供給廉租房。盡管政府承諾今年要建1000萬套保障房，結(jié)果可能是中央請客，地方買單。而由于地方財政的原因，地方政府原來是從房地產(chǎn)上獲得收入，現(xiàn)在要讓他拿出錢來建保障房，這是南轅北轍的事，很難落實。而由市場提供廉租房，政府負責(zé)規(guī)劃，是解決低收入群體住房問題的一條重要途徑。

有專家指出，不允許農(nóng)民建小產(chǎn)權(quán)房實際上是對集體所有制的歧視，小產(chǎn)權(quán)房之所以產(chǎn)生就是農(nóng)民不想讓自己的土地紅利被政府和開發(fā)商拿走。農(nóng)民自己開發(fā)，房價就降下來了。

三、關(guān)于公共服務(wù)與社會管理方面政府與市場的關(guān)系

1.要防止行政權(quán)力與市場相結(jié)合，形成最壞的制度組合。

有專家認為，醫(yī)改中最困難的是公立醫(yī)院的改革。公立醫(yī)院改革的思路是去行政化。但是目前從公立醫(yī)院與政府的關(guān)系上看，公立醫(yī)院并不是真正的獨立法人，也沒有建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)。而且從數(shù)量上看，公立醫(yī)院在整個醫(yī)療機構(gòu)中占主導(dǎo)地位。當(dāng)前的主要問題是，在缺乏市場競爭主體和政府與公立醫(yī)院的關(guān)系沒有厘清的情況下，公立醫(yī)療機構(gòu)卻實際上走向了市場，因此帶來看病難、看病貴和服務(wù)質(zhì)量差等一系列問題。這種行政權(quán)力與市場相結(jié)合的醫(yī)療體制，是一種最壞的體制組合。下一步公立醫(yī)院的改革，涉及政府和醫(yī)院的關(guān)系，要做到“政事分開、管辦分開”。政事分開，就是公立醫(yī)院作為事業(yè)單位和行政單位分開，衛(wèi)生行政部門成為全行業(yè)的監(jiān)管者。管辦分開就是醫(yī)療機構(gòu)和行政部門脫離上下級行政關(guān)系，徹底打破公立醫(yī)院所處的行政等級體制，賦予公立醫(yī)院真正的獨立法人地位，建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)。同時，要強化政府的監(jiān)管職能，防止出現(xiàn)將行政管理與監(jiān)管混為一談，而造成監(jiān)管失靈的問題。

2.應(yīng)該讓真正的教育家辦學(xué)。

與會者普遍認為，目前，我國高等教育的發(fā)展主要表現(xiàn)在數(shù)量上的擴張，但人才培養(yǎng)質(zhì)量下滑等問題越來越突出。高等教育不僅滿足不了社會的需要，培養(yǎng)不出世界一流的大師，更嚴重的是，高等教育已經(jīng)開始拖累中國社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此，高教要改革，不改革就沒有希望。

有專家提出，大學(xué)應(yīng)該去行政化，也就是讓高校系統(tǒng)從國家的行政系統(tǒng)中脫離出來。在我國，由于大學(xué)行政化，大學(xué)校長首先是行政官員，而不一定是教育家，高校的高級管理人員與行政體系接軌。這種制度淘汰了真正的領(lǐng)導(dǎo)人才和管理人才。但是，也有專家指出，教育去行政化不只是教育系統(tǒng)內(nèi)部的問題，而是整個國家行政管理的問題。教育去行政化改革要與整個體制改革相協(xié)調(diào)，才能取得成效。

還有專家提出，要賦予高校自主辦學(xué)的權(quán)力。自主辦學(xué)能不能辦好，還要看自主辦學(xué)的權(quán)力掌握在誰的手中。如果高校管理者還是通過行政任命的，不懂得教學(xué)規(guī)律，有了自主權(quán)也辦不好學(xué)校。高校自主辦學(xué)的權(quán)力應(yīng)該掌握在懂得教育內(nèi)在規(guī)律的人手中，也就是溫家寶總理多次講的教育家辦學(xué)，只有實現(xiàn)了這個目標(biāo)，教育質(zhì)量才有可能提高。我們現(xiàn)在缺的是真正的教育家。

也有專家認為，現(xiàn)在公辦教育最大的一個問題是效率低下，浪費了大量錢財，因此政府要轉(zhuǎn)變管理學(xué)校的方式，變直接管理為間接管理。政府的職責(zé)是制定政策，安排資金，推廣經(jīng)驗，監(jiān)督檢查。同時，要大力發(fā)展民辦教育，

3.社會管理改革的重要內(nèi)容是社會組織多元化。

有專家認為，改革開放30多年，我國在經(jīng)濟建設(shè)上基本上有了一個穩(wěn)定的思路，就是社會主義市場經(jīng)濟。相比較而言，我們的社會管理還比較滯后。當(dāng)前社會矛盾頻發(fā)，群體性事件增多。但是，我們的基層管理基本上是以“堵”為主，這往往會激化矛盾。雖然事件最終能控制住，但是成本很高，危機還是潛伏著。

有專家分析，當(dāng)前，在處理社會問題上有兩種不同的思路：一種是培育“公民社會”的思路。這種思路認為，一個社會是由三個支柱構(gòu)成的，一是政府，二是市場，三是公民社會。三者相互平衡的社會才是合理的。另一種思路認為，政府要處在主導(dǎo)的位置上，不要使公民社會自發(fā)性太強，公民社會發(fā)展了，社會容易失控。按照這種觀點，社會管理者責(zé)任重大，要通過嚴格管理、嚴格控制，實現(xiàn)社會秩序。這兩種不同思路涉及到對未來社會建設(shè)、社會管理的不同構(gòu)想。

有專家指出，政府是社會管理非常重要的主體之一，但是老百姓也不僅僅是被管理者，如果社會建設(shè)僅僅依靠政府，老百姓只是被動的被管理者，這個社會永遠不可能被管理好，因為這樣的社會是一個缺乏活力的社會。

因此，社會管理改革的目標(biāo)是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，培育多元市場主體，并建立社會組織之間的自協(xié)調(diào)與自律機制。同時，我們也要認識到，社會自組織的發(fā)育需要時間，需要有意識的培育，這也有賴于全體公民素質(zhì)的提高。對于社會組織的發(fā)育及其社會活力的發(fā)揮我們要為之創(chuàng)造條件，而不要對之過度恐懼。

四、加強改革的“頂層設(shè)計”至關(guān)重要

中國經(jīng)過30多年的改革開放，在經(jīng)濟上取得了巨大的成就，同時也積累了許多問題。解決當(dāng)前的問題的關(guān)鍵在于全面推進改革，消除經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制性障礙。但是近幾年來我國的改革出現(xiàn)放緩甚至停滯的現(xiàn)象。

有專家分析，當(dāng)前，改革停滯的主要原因是缺乏改革的動力。我國的經(jīng)濟總量不斷增大，不改革，修修補補，日子也能過得去，即使爆發(fā)全球金融危機，中國也是“風(fēng)景這邊獨好”，經(jīng)濟高速增長，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體。在經(jīng)濟形勢好的情況下，改革的壓力似乎不大。同時，改革就要觸動既得利益，必然會遭到利益集團的抵制，而希望深化改革的人則往往沒有權(quán)力和能力推動改革。因此，在權(quán)力層面缺乏深化改革的動力，是深化改革最大的難點。

也有專家認為，一些部門打著改革的旗號擴張權(quán)力，既得利益膨脹，已經(jīng)不是個別現(xiàn)象，改革存在碎片化的現(xiàn)象。這種改革變形、改革碎片化現(xiàn)象，損害了改革的權(quán)威，使某些改革喊了多年，難以推動，或者流于形式。在這個特定背景下，加強改革的“頂層設(shè)計”至關(guān)重要。