當(dāng)前財(cái)政體制運(yùn)行態(tài)勢(shì)及存在的結(jié)構(gòu)性矛盾集中表現(xiàn)為“三個(gè)不等式”，即地方財(cái)政支出大于全國(guó)財(cái)政收入、中央轉(zhuǎn)移支付大于中央一般公共預(yù)算收入、地方利息支出規(guī)模和增速均大于中央。“三個(gè)不等式”反映出現(xiàn)行財(cái)政體制與高質(zhì)量發(fā)展的不適應(yīng)性變得日益明顯。

　　隨著“放權(quán)”(行政性分權(quán))逐步轉(zhuǎn)向“分權(quán)”(經(jīng)濟(jì)性分權(quán))，央地財(cái)政關(guān)系的改革原則經(jīng)歷了“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”“財(cái)力與事權(quán)相匹配”“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”三個(gè)階段，并逐步形成了基于“事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力”三要素的財(cái)政體制認(rèn)知框架。其中，事權(quán)指國(guó)家權(quán)力在央地間的配置，可分為中央事權(quán)、地方事權(quán)和央地共同事權(quán);財(cái)權(quán)是各級(jí)政府為履行公共職能而擁有的財(cái)政資金的籌集權(quán)與支配權(quán)，包括稅權(quán)(費(fèi)權(quán))、產(chǎn)權(quán)和債權(quán);財(cái)力是一級(jí)政府在一定時(shí)期為履行公共職能擁有的全部可支配財(cái)政資金，是財(cái)政資源分配的最終結(jié)果。對(duì)三要素進(jìn)行不同組合，可形成財(cái)政體制改革的不同原則和方案，但均未能完全解決“中央決策，地方執(zhí)行”過(guò)程中事權(quán)層層下移的問(wèn)題。在新發(fā)展階段，各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素急劇上升，發(fā)展的多目標(biāo)性、整體性特征日漸顯著，全局性、系統(tǒng)性事權(quán)明顯增多，事權(quán)間的協(xié)同性要求越來(lái)越高。這類事權(quán)既要統(tǒng)一決策，又需統(tǒng)一組織實(shí)施。如果仍延續(xù)事權(quán)“中央決策、地方執(zhí)行”的模式，只關(guān)注財(cái)力與事權(quán)匹配性，很可能陷入認(rèn)知誤區(qū)，導(dǎo)致“財(cái)力過(guò)度下沉”以至于難以持續(xù)，“地方支出責(zé)任無(wú)限擴(kuò)大”導(dǎo)致地方政府“不堪重負(fù)”，從而帶來(lái)效率下降、風(fēng)險(xiǎn)集聚以及“事權(quán)層層分解下移、原子化執(zhí)行而導(dǎo)致的合成謬誤”。為從根本上破解這些問(wèn)題，亟待構(gòu)建四要素財(cái)政體制分析框架，在“分稅制”基礎(chǔ)上推動(dòng)“分責(zé)制”財(cái)政體制改革。相比于分稅制，分責(zé)制的顯著特征在于從支出側(cè)劃分各級(jí)政府間關(guān)系，并引入能力維度，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府必須在其實(shí)際能力范圍內(nèi)行使事權(quán)、財(cái)權(quán)和支出責(zé)任，避免地方政府的“能力小馬”拉“辦事大車”。近年來(lái)，我國(guó)中央財(cái)政本級(jí)支出占全部財(cái)政支出的比重處于全球最低行列，意味著中央事權(quán)相對(duì)較小。如何科學(xué)劃分政府間財(cái)政責(zé)任，建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，關(guān)鍵在于綜合運(yùn)用受益范圍原則、信息復(fù)雜程度原則和激勵(lì)相容原則，促進(jìn)中央與地方利益的有效均衡。黨的十八大后，我國(guó)積極推動(dòng)中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。但從本質(zhì)來(lái)看，已經(jīng)出臺(tái)的12個(gè)領(lǐng)域的中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案，更多的是對(duì)之前做法的制度性固化，并沒(méi)有根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和財(cái)政職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行重大創(chuàng)新。為更好地激發(fā)地方政府積極性，凡適合地方因地制宜的事權(quán)，宜應(yīng)放盡放，由地方政府承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，盡量減少中央財(cái)政“一竿子插到底”的做法。在地方政府面臨多領(lǐng)域、多目標(biāo)的財(cái)政責(zé)任時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確保障責(zé)任的優(yōu)先順序，確保各級(jí)政府都能在其能力范圍內(nèi)行使職責(zé)。分析中央和地方的財(cái)政關(guān)系，關(guān)鍵在于明確“事由哪級(jí)政府干，錢(qián)由哪級(jí)政府出”的問(wèn)題。只有落實(shí)好“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)，誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，各級(jí)政府在財(cái)政支出過(guò)程中才有追求效益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，才能真正實(shí)現(xiàn)“事”與“錢(qián)”的有效匹配。反之，如果“事”與“錢(qián)”相脫節(jié)，會(huì)加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低支出績(jī)效，甚至擾亂中央與地方、財(cái)政與非財(cái)政部門(mén)之間的關(guān)系。第一，資金分配應(yīng)由靜態(tài)的地理空間轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的社會(huì)空間。隨著人口、資金等資源要素跨區(qū)域流動(dòng)規(guī)模的增大，如果只追求行政空間、地理空間的局部公平，不僅無(wú)助于效率的提升，還會(huì)衍生公共風(fēng)險(xiǎn)。需要更多基于動(dòng)態(tài)的社會(huì)空間視角，關(guān)注資源要素的自由流動(dòng)，特別要根據(jù)人的流動(dòng)、人的發(fā)展和人的需求，積極調(diào)整和優(yōu)化資金分配結(jié)構(gòu)，不斷追求公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)預(yù)算安排和轉(zhuǎn)移支付“跟人走”。第二，進(jìn)一步加大財(cái)政的宏觀集權(quán)和微觀分權(quán)。一方面，應(yīng)按照統(tǒng)一預(yù)算的思路來(lái)調(diào)整財(cái)政與非財(cái)政部門(mén)之間的關(guān)系。將財(cái)政部門(mén)真正建成一個(gè)核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，從整體上統(tǒng)籌安排好戰(zhàn)略性、全局性重大項(xiàng)目，確保財(cái)政資源和國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源更好地服務(wù)于國(guó)家整體戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。另一方面，應(yīng)按照強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)的預(yù)算管理主導(dǎo)權(quán)的思路來(lái)調(diào)整預(yù)算管理辦法。將政府所有收支活動(dòng)納入財(cái)政部門(mén)的管理和監(jiān)督范疇，確保各類政府收支都在全口徑預(yù)算體系內(nèi)進(jìn)行，形成統(tǒng)一、規(guī)范、完整的政府預(yù)算管理體系。在強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)宏觀集權(quán)的同時(shí)，在資金使用的微觀層面則應(yīng)進(jìn)一步明確職能部門(mén)的執(zhí)行主體地位，促使職能部門(mén)和地方政府視野向內(nèi)，不斷增強(qiáng)自身的統(tǒng)籌謀劃和挖潛增效能力，提升其預(yù)算執(zhí)行能力和預(yù)算治理能力，并主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)有的財(cái)政責(zé)任，避免財(cái)政部門(mén)因開(kāi)展預(yù)算管理而陷入瑣碎的審批事務(wù)之中。事實(shí)上，針對(duì)一些微觀具體項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)既沒(méi)有能力和精力管理到位，也難以精準(zhǔn)劃分相關(guān)責(zé)任。如果過(guò)度參與項(xiàng)目執(zhí)行，又會(huì)在形式上為財(cái)政責(zé)任提供背書(shū)，導(dǎo)致職能部門(mén)和地方政府只熱衷“要錢(qián)”“花錢(qián)”，卻不需對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)全責(zé)。第三，擴(kuò)大地方政府統(tǒng)籌自主權(quán)。近年來(lái)財(cái)力持續(xù)下移、實(shí)行資金直達(dá)機(jī)制，以及中央“一竿子插到底”的做法，打破了分級(jí)財(cái)政管理體制，削弱了地方政府統(tǒng)籌發(fā)展和安全的能力。鑒于地方發(fā)展的差異性以及地方政府債務(wù)的規(guī)模分化，應(yīng)適當(dāng)增加地方政府自主財(cái)力，本著“誰(shuí)的權(quán)力，就由誰(shuí)自主決策并對(duì)決策后果負(fù)責(zé)”原則，進(jìn)一步完善各主體自我約束、自我負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府依托自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，積極拓展地方稅源。因此，進(jìn)一步優(yōu)化中央與地方財(cái)政關(guān)系。第一，根據(jù)地方能力的“天花板”來(lái)上移事權(quán)、支出責(zé)任，同步縮小中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。凡涉及跨區(qū)域整體安全和人口流動(dòng)的事權(quán)劃歸中央，省級(jí)政府應(yīng)將信息復(fù)雜程度低、受益范圍覆蓋全省、存在公共風(fēng)險(xiǎn)轄區(qū)間外溢性的事權(quán)上移，同時(shí)，增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，凡省內(nèi)轄區(qū)間存在公共風(fēng)險(xiǎn)外溢的，應(yīng)當(dāng)劃歸省級(jí)事權(quán)，由省級(jí)履行。把投資、建設(shè)和發(fā)展的“空間單元”上移到城市，凡是稱為“縣”的地區(qū)，不再確定為獨(dú)立的發(fā)展單元，而納入中心城市、都市圈和城市群的體系當(dāng)中，實(shí)行名副其實(shí)的“市帶縣”“市管縣”。二是適度擴(kuò)大中央和省級(jí)政府支出責(zé)任?？商剿鲗⒅醒氡炯?jí)支出占比(一般公共預(yù)算和基金預(yù)算整合計(jì)算)從目前的10%提高到40%;縮小地方政府，將地方財(cái)政支出占比從目前的90%降低到60%。從地方來(lái)看，應(yīng)進(jìn)一步提高省本級(jí)的財(cái)政支出占比，增強(qiáng)省域統(tǒng)籌能力，適當(dāng)上收部分公共服務(wù)供給事權(quán)，而不只是財(cái)力兜底。三是推動(dòng)央地共同事權(quán)改革，縮小轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。明確共同財(cái)政事權(quán)范圍，對(duì)確實(shí)需要地方參與執(zhí)行的事項(xiàng)，中央和省級(jí)政府應(yīng)通過(guò)完善委托性事權(quán)和委托性轉(zhuǎn)移支付相關(guān)制度，明確權(quán)責(zé)邊界，確保地方在執(zhí)行中既有動(dòng)力又有能力，避免出現(xiàn)決策與執(zhí)行脫節(jié)的狀況。同時(shí)，適當(dāng)減少并規(guī)范中央和地方共同財(cái)政事權(quán)，建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，賦予地方更多自主權(quán)。第二，明晰財(cái)政責(zé)任主體和優(yōu)先序，建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任制，不搞中央“一竿子插到底”。一是明確地方財(cái)政的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任。減少中央財(cái)政“一竿子插到底”的做法。在市縣財(cái)政出現(xiàn)困難時(shí)，可按照鄉(xiāng)、縣、市、省、中央的順序界定責(zé)任先后，以及上一級(jí)政府救援的觸發(fā)條件。二是探索明確保障責(zé)任優(yōu)先順序。穩(wěn)定各級(jí)地方政府的預(yù)期和支出項(xiàng)目執(zhí)行優(yōu)先序，避免層層“等靠要”，應(yīng)急事項(xiàng)應(yīng)按照觸發(fā)條件各負(fù)其責(zé)，避免大小事情都等著中央出手，促使地方政府主動(dòng)作為。三是清理引致收支、債務(wù)等對(duì)財(cái)政體制帶來(lái)潛在沖擊的政策和文件。通過(guò)規(guī)范、清理，減少“上”對(duì)“下”政策、文件安排帶來(lái)的不確定性、不可預(yù)期性和隱性支出責(zé)任。第三，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付“跟人走”，讓基本公共服務(wù)均等化落到人身上。一是消除由戶籍制度帶來(lái)的基本公共服務(wù)群體性差異，確保財(cái)政資金的配置與人口分布的空間變動(dòng)趨勢(shì)保持動(dòng)態(tài)一致性，讓常住人口與戶籍人口享受同等的基本公共服務(wù)水平。二是加大常住人口在轉(zhuǎn)移支付分配中的影響權(quán)重，做到“錢(qián)隨人走”。三是突出“以人為本”的改革思路。將轉(zhuǎn)移支付原則由“物本邏輯”轉(zhuǎn)向“人本邏輯”，加快破除社會(huì)身份制度，促進(jìn)國(guó)民基本權(quán)利的平等化。第四，增強(qiáng)財(cái)政體制的制度化、法治化，強(qiáng)化預(yù)算約束，防止政府間支出責(zé)任、收入劃分漂移不定。盡可能減少和避免各部門(mén)、各地競(jìng)相出臺(tái)政策對(duì)財(cái)政體制的穩(wěn)定性、可預(yù)期性帶來(lái)沖擊，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，做到“無(wú)預(yù)算不支出”。各級(jí)政府的支出責(zé)任要落到預(yù)算上加以明確，該上級(jí)政府承擔(dān)的支出責(zé)任，列入上級(jí)預(yù)算;上級(jí)委托下級(jí)實(shí)施的事權(quán)，由上級(jí)政府預(yù)算保障到位，通過(guò)“委托性轉(zhuǎn)移支付”，或“國(guó)庫(kù)貸款”給下級(jí)政府，做到委托“事”與轉(zhuǎn)移“錢(qián)”協(xié)同匹配。三是加快建立三年滾動(dòng)預(yù)算，健全中長(zhǎng)期預(yù)算約束機(jī)制。避免因“上級(jí)點(diǎn)菜，下級(jí)買單”或各個(gè)部門(mén)多頭下達(dá)任務(wù)形成的隱性支出責(zé)任及稅收優(yōu)惠政策等軟化預(yù)算約束的行為。

　　第五，以事權(quán)屬性為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)甄別地方政府債務(wù)的償還責(zé)任，持續(xù)優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)。一是分事權(quán)屬性甄別地方政府性債務(wù)并合理確定債務(wù)歸屬。凡屬履行中央事權(quán)相關(guān)的債務(wù)，責(zé)任應(yīng)該上移，由中央承擔(dān);凡屬履行上級(jí)委托事權(quán)形成的債務(wù)，其還本付息責(zé)任應(yīng)由上級(jí)承擔(dān)。對(duì)甄別和分類后的債務(wù)，相應(yīng)納入各層級(jí)一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，并分類納入預(yù)算管理，保持原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償還資金按照預(yù)算級(jí)次規(guī)范管理。二是調(diào)整政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，不再增發(fā)地方專項(xiàng)債。地方只保留一些在建項(xiàng)目的專項(xiàng)債和一般債券，逐漸縮小地方自我發(fā)行的債券規(guī)模，地方財(cái)政回歸收支平衡。上移中央宏觀調(diào)控的舉債責(zé)任。根據(jù)宏觀調(diào)控的需要，增發(fā)的債券可以通過(guò)增發(fā)國(guó)債解決，逐步增加中央事權(quán)和支出責(zé)任;由中央直接實(shí)施尚不具備條件的，可以“預(yù)算貸款”或“國(guó)庫(kù)貸款”方式委托地方實(shí)施，不給地方增加額外負(fù)擔(dān)。此外，可根據(jù)實(shí)際情況需要，將中央政府舉借的國(guó)債部分通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，列入中央赤字，還本付息由中央承擔(dān)。宏觀調(diào)控回歸中央，地方發(fā)揮輔助作用。三是建立資本預(yù)算，強(qiáng)化對(duì)政府投融資與公共資產(chǎn)的預(yù)算管理。強(qiáng)化人大對(duì)公共資產(chǎn)形成全過(guò)程的監(jiān)督。