“在彭森看來 過去的改革主要強調(diào)問題導(dǎo)向 今后要側(cè)重目標(biāo)導(dǎo)向”

    1978年被認(rèn)為是改變命運的開端，對中國整個國家來說是這樣，對個人亦是如此。

    那一年，高考制度恢復(fù)，彭森參加了第一批全國統(tǒng)考，考入北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)系，來到當(dāng)時熱氣騰騰的北京。

    和他一起入學(xué)的同學(xué)們雖然在年齡上有著幾歲到十幾歲的差距，但是在目標(biāo)理念上都是一致的——他們都在思考如何改變一個“百廢待興”的中國。

    中國是農(nóng)業(yè)大國的事實決定了改革初期的突破口在積貧積弱的農(nóng)村。大學(xué)期間彭森最關(guān)注就是農(nóng)村改革，“當(dāng)時中央農(nóng)村政策研究室在做一個‘百村調(diào)查’，我們專門跑到農(nóng)村一個村一個區(qū)地做調(diào)研，給中央寫報告。”

    畢業(yè)后彭森回到家鄉(xiāng)分配到遼寧省委政策研究室工作。當(dāng)時正值東北工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鄉(xiāng)所有制結(jié)構(gòu)劇烈變革，受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家孫尚清主編的《中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題研究》啟發(fā)，他開始思考探索遼寧的十大結(jié)構(gòu)改革課題，并發(fā)表一些研究成果。1984年彭森成為遼寧省委破格提拔的兩名大學(xué)生副處長之一。

    1985年，彭森從遼寧省委政策研究室調(diào)入國家體改委，開始了長達(dá)30余年更接近改革核心的工作，親身經(jīng)歷了改革中大大小小的故事。

    1980年5月，國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室成立。兩年后，1982年3月，五屆人大批準(zhǔn)正式設(shè)立國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會（以下簡稱“國家體改委”）。國家體改委的規(guī)格高于一般部委，超越部門的利益。在很長時期中，國家體改委的主任均由時任國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)兼任。2014年成立的“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，就參考了原國家體改委設(shè)立時的職能、架構(gòu)和運行機(jī)制。

    “當(dāng)時體改委的主要工作是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和試點，規(guī)劃是做改革的總體設(shè)計，協(xié)調(diào)是各部門之間的政策協(xié)調(diào)，還有一個重要任務(wù)就是組織試點。凡是重大改革先要試點總結(jié)經(jīng)驗，然后再全國推廣?！迸砩娮C了改革目標(biāo)模式演進(jìn)的整個過程，“從高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)到中共十二屆三中全會提出有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，再到中共十四屆三中全會確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，這些都需要在改革試點探索的基礎(chǔ)上，總體規(guī)劃、頂層設(shè)計?！?/span>

    上世紀(jì)90年代初，“姓資姓社”的爭論甚囂塵上，社會主義市場經(jīng)濟(jì)究竟是什么樣的模式，國內(nèi)外都在觀望。

    “中國提出的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，是什么概念？”這是英國前首相撒切爾夫人1993年訪華時問的第一個問題。同為牛津大學(xué)校友的彭森陪同撒切爾夫人會見我國黨政最高領(lǐng)導(dǎo)人，一路解釋中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本內(nèi)涵和總體框架。

    1992年鄧小平南巡講話后，彭森和國家體改委同事們受命開始著手研究社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)和框架任務(wù)。當(dāng)時國家體改委主任陳錦華決定組織力量研究社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)模式和改革步驟，在時任體改委秘書長王仕元領(lǐng)導(dǎo)下，同為綜合規(guī)劃司副司長的彭森和曾國祥倆人具體負(fù)責(zé)牽頭，在三元橋的實華飯店，組織十多人進(jìn)行專題研討，進(jìn)一步對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的總體框架進(jìn)行闡釋。

    中共十四大召開前夕，1992年10月5日，《建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本設(shè)想》完成，后又被稱為“實華報告”。這為翌年召開的中共十四屆三中全會提出的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的“四梁八柱”提供了系統(tǒng)的理論準(zhǔn)備。四梁八柱是源于中國古代建筑學(xué)的術(shù)語，當(dāng)時被引申為改革主要領(lǐng)域中各項任務(wù)的概括。在現(xiàn)今全面深化改革時期的頂層設(shè)計中，“四梁八柱”被重提。

    “這是個比較形象的說法，除了農(nóng)村改革、所有制改革、市場價格改革和宏觀調(diào)控體制改革被稱為 “四梁”以外，還有八個具體改革任務(wù)，相互聯(lián)系支撐，共同構(gòu)成改革的基本框架?！迸砩忉尩?。在實華報告基礎(chǔ)上，彭森、曾國祥編寫的《市場經(jīng)濟(jì)總體構(gòu)思》一書于1992年底出版，第一次明確提出了“市場在社會資源配置中起基礎(chǔ)性和決定性作用”。這個概念直到20年后才寫入十八屆三中全會的文件之中。在彭森看來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的探索，走的是一條問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合的漸進(jìn)式改革路徑。

    從一開始在體改委任職，一直到后來出任國家發(fā)改委副主任，再到十二屆全國人大常委、財經(jīng)委員會副主任，彭森見證了幾十年來一系列重大改革的決策過程。在他看來，從1978年到2018年的四十年巨變，改革一次次突破舊體制、舊思維的桎梏，不斷探尋更合理的生存空間，并不經(jīng)意地埋下新一輪改革的契機(jī)和動力。

    過去的改革主要強調(diào)問題導(dǎo)向

    今后要側(cè)重目標(biāo)導(dǎo)向

    中國新聞周刊：你曾提出中國改革推進(jìn)的方式可分為問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向兩類，這在40年改革開放中是如何體現(xiàn)的？

    彭森：問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向是我最早在一次內(nèi)部會議上提出來的。當(dāng)時對于改革要堅持問題導(dǎo)向的看法比較一致，后來包括領(lǐng)導(dǎo)同志講話、中央的文件也多次提及。中國改革沒有一個固定模式，什么問題阻礙發(fā)展就對什么領(lǐng)域進(jìn)行改革，讓改革為發(fā)展開辟道路。改革開放初期，農(nóng)村改革、國有企業(yè)改革、價格改革，包括對外開放都是按照這個原則提出來的。

    目標(biāo)導(dǎo)向的提法近年也被越來越多的同志接受。從上世紀(jì)80年代中后期起，改革開始重視總體規(guī)劃。如1986年“價、稅、財”聯(lián)動改革，1987年的“三五八”規(guī)劃。真正按照目標(biāo)導(dǎo)向籌劃改革是到上世紀(jì)90年代上半期，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)規(guī)劃確定改革的重點任務(wù)，形成“四梁八柱”的改革任務(wù)框架。但是分稅制改革、匯率制度的改革等仍舊屬于問題導(dǎo)向改革。

    上世紀(jì)90年代初，中國財政實行的還是財稅包干體制，包括大包干、小包干、遞增包干體制等。這種體制一定程度上調(diào)動了地方積極性，但也造成了“兩個下降”的后果，即財政收入占GDP比重從1979年的28.4％，下降到1992年的12.6％；中央財政收入占全部財政收入的比重從41.5％下降到22％。當(dāng)時全國的財政也只有三四千億元，中央財政捉襟見肘，要向地方借錢。時任財政部部長王丙乾向新部長劉仲藜移交工作時說，“我交給你的是一個爛攤子啊，我這個財政部長現(xiàn)在只剩了‘背心褲衩’了，全留給地方了。”所以當(dāng)時分稅制改革也完全是問題導(dǎo)向。近幾年推進(jìn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實施“三去一降一補”，總體上也屬于問題導(dǎo)向性的改革。

    我認(rèn)為目標(biāo)導(dǎo)向更為重要，要實現(xiàn)改革目標(biāo)還應(yīng)該走幾步、過哪幾關(guān)，必須要有清晰的認(rèn)知。按照“木桶理論”，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革過于滯后，就會成為體制性短板，目標(biāo)導(dǎo)向的改革就是要解決這些短板的問題。我在對中央的報告中也明確提出過，中國最大的短板是體制制度，在當(dāng)前激烈的國際競爭中最重要的是體制機(jī)制的競爭。

    從改革開放40年來看，可能前期更多強調(diào)的是問題導(dǎo)向，到今天要完成建立成熟完善的市場經(jīng)濟(jì)制度的目標(biāo)，按照中共十九大的要求分兩步走，就要考慮根據(jù)目標(biāo)導(dǎo)向的原則積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度、要素市場化配置等一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的攻堅突破。

    中國新聞周刊：中國的改革沒有范本、“摸著石頭過河”的情況下，必定伴隨著困惑，當(dāng)時最大的爭論是什么？

    彭森：中國的改革在初期爭論最大的是“姓社”還是“姓資”的問題。改革是否真正解放生產(chǎn)力，符合中國的國情，有利于社會主義制度的完善；還是通過改革走向私有化，走向資本主義，爭論一直很激烈。所以鄧小平同志后來提出生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，“貧窮不是社會主義”“發(fā)展是硬道理”“不改革死路一條”，這些論斷為改革定了調(diào)。 “不爭論”就是不要因為姓社姓資的爭論，影響了改革與發(fā)展。

    上世紀(jì)80年代在討論改革重點的時候，對國有企業(yè)改革和價格改革的先后順序存在爭論。當(dāng)時國家體改委副主任安志文同志去征求北京大學(xué)厲以寧教授的意見，厲老師直言：中國經(jīng)濟(jì)改革的失敗可能是由于價格改革的失敗，而中國經(jīng)濟(jì)改革的成功則必須取決于所有制改革的成功。

    國有企業(yè)改革最早是按照農(nóng)業(yè)改革的經(jīng)驗，放權(quán)讓利搞承包經(jīng)營責(zé)任制。那時候國企管理非常嚴(yán)格，完全按照下達(dá)的計劃生產(chǎn)，多一個螺絲釘都不會生產(chǎn)。

    上世紀(jì)90年代開始提經(jīng)營機(jī)制改革，要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，暗含的意思就是要進(jìn)行股份制改革。但是股份制在當(dāng)時還是敏感詞，比如，國企改革實行股份制是否是私有化、會不會影響社會主義的性質(zhì)等，對于這些問題爭論不小。

    直到1992年國務(wù)院發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》，當(dāng)年11月中共十四屆三中全會《決定》正式提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度后，爭論也沒有停止。即使是十八屆三中全會提出混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式之后，還有人懷疑“混改”會導(dǎo)致私有化，造成國有資產(chǎn)的流失。在國企改革過程中，最主要的爭論表現(xiàn)在意識形態(tài)方面的沖突，所以在總結(jié)改革基本經(jīng)驗的時候，第一條就是解放思想，把思想解放作為改革的先導(dǎo)。

    中國新聞周刊：把思想解放作為改革的先導(dǎo)是一條重要經(jīng)驗，改革開放歷程中還產(chǎn)生了哪些基本經(jīng)驗？

    彭森：關(guān)于中國改革的基本經(jīng)驗，我認(rèn)為有幾條尤為重要。

    第一條是上面所提到的，堅持解放思想、實事求是的思想路線。40年來，每一次改革的深化、每一項重大改革方案的出臺，首先是以解放思想為先導(dǎo)、為條件。改革開放以1978年12月中共十一屆三中全會為標(biāo)志，是因為它提出了解放思想、實事求是的思想路線。1978年11月10日召開的中央工作會議，主題原本是農(nóng)業(yè)問題和后兩年工作計劃。當(dāng)時農(nóng)業(yè)最重要的是解決工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，準(zhǔn)備調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品收購價格，但會議一連開了36天，主題轉(zhuǎn)到真理標(biāo)準(zhǔn)的討論和歷史重大問題評價，這才有“解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看”的講話。實事求是的思想路線說來容易，做起來難。只有解放思想，才能真正做到實事求是。

    第二條是堅持生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展是硬道理。改革的本質(zhì)就是變革上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系，解放和發(fā)展生產(chǎn)力。以生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)回顧40年改革取得的成就，才能確認(rèn)中國走了正確的道路。這方面最典型的例子是農(nóng)村改革。建國初期，因連年戰(zhàn)亂，5.4億人口糧產(chǎn)只有一億多噸；到1958年公社化時，糧產(chǎn)恢復(fù)到2億噸；后來農(nóng)業(yè)學(xué)大寨，歷經(jīng)十年動亂，1978年糧產(chǎn)3億噸；20年只增加了1億噸。而包產(chǎn)到戶后，5年糧產(chǎn)就增加了1億噸，到2013年我國糧食產(chǎn)量已超6億噸，人均450公斤，遠(yuǎn)超全球人均320公斤水平。

    第三條是走漸進(jìn)式的改革道路，這反映中國哲學(xué)、中國智慧，證明人民才是創(chuàng)造歷史的主人。漸進(jìn)式改革被稱為是中國改革最為人稱道的基本經(jīng)驗，它的關(guān)鍵在于重視調(diào)動地方、企業(yè)和群眾的積極性，尊重和保護(hù)改革的首創(chuàng)精神，鼓勵和保護(hù)理論工作者對改革理論和實踐的總結(jié)。這方面最典型的例子是價格改革。

    第四條是堅持市場化的改革方向。中國改革的核心問題一直是計劃與市場（政府與市場）的關(guān)系問題。1982年中共十二大前對商品經(jīng)濟(jì)爭議很大，根據(jù)黨內(nèi)理論工作負(fù)責(zé)人的意見，黨刊曾直接發(fā)文批商品經(jīng)濟(jì)，重申計劃經(jīng)濟(jì)為主體，市場調(diào)節(jié)為補充。從高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)到有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立，改革目標(biāo)模式的變化經(jīng)歷了曲折的探索，反映了思想解放的過程，也是人民在實踐中的正確選擇。

    中國改革的基本經(jīng)驗還有很多，例如如何正確處理發(fā)展、改革和穩(wěn)定的關(guān)系；如何正確處理改革和對外開放的關(guān)系；如何正確處理改革和法治的關(guān)系等等。

    下一步改革是如何理順政府和市場

    中央和地方的關(guān)系

    中國新聞周刊：40年對于中國的改革開放來說是一個歷史節(jié)點，它意味著什么？

    彭森：從國家體改委到國務(wù)院體改辦，以及到后來的國家發(fā)改委、人大財經(jīng)委，我參與見證了一些改革的重大決策過程，多次參與中央文件和政府工作報告的起草，直接向中央政治局常委匯報；也先后主持了十幾年的年度改革要點起草實施工作。一步一步走過來，我認(rèn)為中國的改革就是不斷地解放思想，不斷地實踐，在實踐中進(jìn)一步在理論上總結(jié)提升再指導(dǎo)實踐的過程。有些時期存在反復(fù)或者調(diào)整，也都是正常的歷史現(xiàn)象。

    發(fā)展無止境，改革亦無止境。中國改革從上世紀(jì)70年代末發(fā)端，開始的設(shè)想是經(jīng)過8至10年的努力，把新的體制建立起來。1987年李鐵映同志調(diào)到國家體改委擔(dān)任主任，在來之前中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志找他交待工作時提出，過去改革計劃是要搞十年，現(xiàn)在在這個基礎(chǔ)上再加八年，爭取到1995年基本完成改革任務(wù)。所以當(dāng)時李鐵映同志就提出一個“三五八”改革規(guī)劃，也是寄希望再用5至8年時間完成改革任務(wù)。根據(jù)這一要求，一些部門和理論界制訂了第一年穩(wěn)中起步，第二到四年基本轉(zhuǎn)軌，第五到八年鞏固完善的方案?，F(xiàn)在看來，在改革初期，我們黨對于改革的長期性、復(fù)雜艱巨性認(rèn)識是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。實際上，從1978年到1992年確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)模式就用了14年。

    改革就是通過變革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，為生產(chǎn)力發(fā)展開辟道路。發(fā)展是長期任務(wù)、永恒的任務(wù)，改革亦沒有止境。40年的改革開放，我們完成了改革的階段性目標(biāo)，下一步有新問題、新矛盾，還是要通過改革來解決。

    中國新聞周刊：下一步全面深化改革，你認(rèn)為要從哪些方面入手？

    彭森：如何處理好頂層設(shè)計和試點探索的關(guān)系，是下一步改革要把握的問題。正確處理兩者關(guān)系當(dāng)下最大的風(fēng)險還是過于小心謹(jǐn)慎，地方不敢積極試點探索，這會喪失改革時機(jī)，付出機(jī)會成本。

    要建成一個成熟、完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，我個人認(rèn)為比較重要的還是如何理順政府和市場的關(guān)系，如何理順中央和地方的關(guān)系。

    中共十九大報告提出，下一步經(jīng)濟(jì)體制改革的重點是完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，這是抓住了當(dāng)前改革的關(guān)鍵。產(chǎn)權(quán)制度是所有制的關(guān)鍵，要素配置方式是一個經(jīng)濟(jì)是否有效率、效益的核心。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是先進(jìn)的基本經(jīng)濟(jì)制度與最有效的資源配置方式的結(jié)合。

    發(fā)揮市場在資源配置的基礎(chǔ)性作用，有幾項基礎(chǔ)改革必須要做。比如要完善產(chǎn)權(quán)制度，包括對國有企業(yè)、國有資本管理體制的改革，以及農(nóng)村土地的三項制度改革。

    現(xiàn)在農(nóng)村土地三項制度改革在全國30多個縣進(jìn)行試點，全國的農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)比重已經(jīng)達(dá)到30％左右。如何實現(xiàn)農(nóng)村和城市建設(shè)用地市場的統(tǒng)一？城鄉(xiāng)要素平等交換、自由流動如何體現(xiàn)？城鎮(zhèn)一體化的問題如何解決？這些問題都不能回避。

    從完善市場體系的角度，今年也有三大項任務(wù)。第一是產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。2016年國務(wù)院發(fā)布對產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)工作的意見，今年也開始啟動一些對產(chǎn)權(quán)冤假錯案的甄別糾正，這對于進(jìn)一步完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，特別是推動非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展意義重大。

    第二是建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。不僅僅是對外資，對國內(nèi)的大量的民營經(jīng)濟(jì)、社會資本，也要進(jìn)一步建立統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，采取負(fù)面清單管理的辦法，極大地減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域。負(fù)面清單今年在進(jìn)一步清理，盡量壓到最低的限度，最大限度發(fā)揮市場的資源配置功能，做到既有政府監(jiān)管又保持市場活力。

    第三是公平競爭審查制度。這是一項非常重要的基礎(chǔ)性制度，是市場經(jīng)濟(jì)國家的政府必須建立的制度。通過公平競爭審查，防止和限制錯誤的產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)補貼政策和地方保護(hù)主義對市場競爭機(jī)制的破壞，加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系。