如何評(píng)價(jià)政府主導(dǎo)為突出特征的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。我的看法是，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式盡管在中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛中扮演過重要角色，但它不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，也不是“中國(guó)模式”的主要特點(diǎn)。“十二五”是我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵5年。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)矛盾看，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突破，需要下決心放棄政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。

一、政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與GDP主義的膨脹

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式有其特定的歷史背景與貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，客觀上需要大量投資。中國(guó)改革開放之初，通過政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，把社會(huì)資源有效集中在投資建設(shè)上，并保持著較高的投資率。本世紀(jì)以來年投資率大都保持在40%以上。應(yīng)當(dāng)說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成和經(jīng)濟(jì)起飛過程中，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式有其客觀需求和歷史貢獻(xiàn)。

問題在于，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步形成后，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的弊端開始凸顯，其風(fēng)險(xiǎn)逐步積累。第一，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使政府、尤其是地方政府把主要力量放在投資擴(kuò)張上，導(dǎo)致投資增長(zhǎng)過快，不斷加劇投資消費(fèi)失衡。這些年，盡管社會(huì)消費(fèi)品零售消費(fèi)總額保持兩位數(shù)的增長(zhǎng)，2010年高達(dá)18.4%，但消費(fèi)率卻在持續(xù)下降，2009年消費(fèi)率跌破48%，居民消費(fèi)率跌到35.1%。第二，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式消耗大量資源，加大資源環(huán)境壓力。例如，一些省區(qū)市的“十二五”規(guī)劃，都是以投資的高速擴(kuò)張和能源的過高需求作為增長(zhǎng)的兩大支撐條件。有專家估算，全國(guó)各省區(qū)市要求的2015年能源消費(fèi)總量加在一起將超過50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2010年的32.5億噸增加50%左右。

長(zhǎng)期實(shí)行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式帶來GDP主義的膨脹。政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式在做大GDP上具有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也形成了GDP主義的膨脹。從地方層面看，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的突出特征是：以追求GDP增長(zhǎng)速度為首要目標(biāo)、以擴(kuò)大投資規(guī)模為重要任務(wù)、以土地批租和上重化工業(yè)項(xiàng)目為突出特點(diǎn)、以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為主要手段。今天看來，這種增長(zhǎng)方式使GDP主義盛行，具有明顯的不可持續(xù)性。

二、政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與當(dāng)前的改革困境

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式扭曲了政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)方式，重視政府的主導(dǎo)作用，忽視市場(chǎng)，使政府與市場(chǎng)關(guān)系這一問題尚未得到很好地解決，使政府干預(yù)市場(chǎng)微觀運(yùn)行在某些地方成為常態(tài)，市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)性作用受到較大削弱。例如，土地要素仍然由各級(jí)政府完全控制，不僅其供給總量、供給結(jié)構(gòu)由政府決定，而且其價(jià)格在很大程度由政府主導(dǎo)，由此形成了明顯的地方土地財(cái)政依賴。政府占有和控制的資源不是在縮小而是在擴(kuò)大，制約了市場(chǎng)的活力和效率，扭曲了平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式偏離了政府的主要職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的基本職能是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義。從現(xiàn)實(shí)情況看，由于堅(jiān)持政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，地方政府的主要精力放在抓速度、抓投資、抓項(xiàng)目上，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與全面發(fā)展劃等號(hào)，這使公共服務(wù)在多方面欠賬，由此不能不導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡。

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式削弱改革力度。有地方提出“抓項(xiàng)目就是抓機(jī)遇抓發(fā)展”，使“重增長(zhǎng)、輕改革”的傾向逐步突出。從當(dāng)前的情況看，盡管改革在某些方面有所進(jìn)展，但改革仍面臨著多方面的困境。我把它歸結(jié)為五句話：一是某些改革實(shí)際上處于可有可無的狀態(tài)；二是某些既定的改革久拖不決或決而不做；三是某些改革在既得利益掣肘下扭曲變形；四是改革的社會(huì)共識(shí)缺失；五是改革的動(dòng)力嚴(yán)重不足。

三、政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與投資消費(fèi)的失衡

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式加劇投資消費(fèi)失衡的突出矛盾。中國(guó)的消費(fèi)率逐年走低，已成為經(jīng)濟(jì)失衡的突出矛盾。能不能在未來5年扭轉(zhuǎn)消費(fèi)率下降的趨勢(shì)，使消費(fèi)率從當(dāng)前的48%提高到55%左右、居民消費(fèi)率從35%提高到45%左右，既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅(jiān)的重點(diǎn)所在；既影響短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又決定著長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于變革政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式下形成的體制機(jī)制。例如：財(cái)政體制，尤其是地方層面的財(cái)政體制，還有比較濃的投資型財(cái)政的色彩；現(xiàn)行的稅制，吸引投資的政策多、鼓勵(lì)消費(fèi)的政策少；在金融資源的分配上，雖然用于支持居民消費(fèi)性貸款比重從2007年的10.14%提高到2011年的14%，但大量信貸資源仍然投入到投資領(lǐng)域。為此，改變投資消費(fèi)失衡的格局，不能不改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式加大了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲程度。形成消費(fèi)主導(dǎo)，重在提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的比重。從實(shí)踐看，地方政府通常把主要精力放在資本密集型的項(xiàng)目投資上，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲。近幾年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資中采礦、制造等重化工業(yè)的比重持續(xù)上升，到2009年達(dá)到41.47%；而第三產(chǎn)業(yè)投資比重沒有明顯提高，使第三產(chǎn)業(yè)增加值占比很長(zhǎng)時(shí)間徘徊在40%左右。如果不盡快改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式具有明顯的國(guó)富優(yōu)先發(fā)展導(dǎo)向的特征。例如：GDP增長(zhǎng)長(zhǎng)期快于居民收入增長(zhǎng)；國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)成倍快于GDP增長(zhǎng)；國(guó)有資本擴(kuò)張成倍快于GDP增長(zhǎng)。這種國(guó)富優(yōu)先的增長(zhǎng)偏好投資，是投資-消費(fèi)失衡的重要因素。其結(jié)果必然是：第一，國(guó)家生產(chǎn)力增長(zhǎng)優(yōu)先并快于民眾消費(fèi)能力的增長(zhǎng)，導(dǎo)致社會(huì)總需求不足，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力。第二，國(guó)家和地方的財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯高于城鎮(zhèn)居民的收入增長(zhǎng)，因此增大了政府與社會(huì)的矛盾。實(shí)現(xiàn)由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于從國(guó)富優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)向民富優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向。

四、政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與中央地方關(guān)系

地方政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)方式源于以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。從現(xiàn)實(shí)看，現(xiàn)行的財(cái)稅體制強(qiáng)化政府的投資沖動(dòng)，以GDP增長(zhǎng)為主要標(biāo)準(zhǔn)的干部考核機(jī)制助推官員對(duì)GDP總量的過度追求。以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線改革中央地方關(guān)系，關(guān)鍵在于盡快改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。這是因?yàn)椋旱胤秸鲗?dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式源于以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。在現(xiàn)行中央地方財(cái)稅關(guān)系下，地方GDP總量越大，地方財(cái)政增加越快。再加上中央對(duì)地方官員的考核，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬指標(biāo)。這樣，地方政府不可能不以GDP總量的增長(zhǎng)作為主要目標(biāo)。就是說，不改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的改變是缺乏前提條件的。

現(xiàn)行的中央地方關(guān)系加大了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)重的問題在于，在現(xiàn)行中央地方關(guān)系下，地方政府通過地方投融資平臺(tái)，進(jìn)一步加大投資比重，由此進(jìn)一步加大投資-消費(fèi)關(guān)系的嚴(yán)重失衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年底，全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬億元。地方政府大量舉債搞投資建設(shè)，不僅難以改變投資主導(dǎo)的格局，還將為中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)埋下隱患。

五、確立以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型目標(biāo)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立后，政府是以公共服務(wù)為中心還是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心？這是改變政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)方式的一個(gè)大前提。應(yīng)當(dāng)十分明確提出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的主體是企業(yè)和社會(huì)。這同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始形成過程中，政府不可能不在一定程度上扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的情況是大不相同的。今天，企業(yè)已成為市場(chǎng)的主體，市場(chǎng)體制已初步形成。在這個(gè)背景下，要使企業(yè)和社會(huì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，就需要政府全心全意做好公共服務(wù)，一心一意地解決好民生問題，創(chuàng)造和改善以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。就是說，今天，不確立以公共服務(wù)為中心的政府發(fā)展理念，難以走上公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展之路。

堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)基礎(chǔ)上強(qiáng)化政府作用。在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，是“堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)基礎(chǔ)上強(qiáng)化政府作用”還是實(shí)行“政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上發(fā)揮市場(chǎng)作用”？這一問題尚未得到很好地解決，使政府干預(yù)市場(chǎng)微觀運(yùn)行在某些地方成為常態(tài)。例如：政府占有和控制的資源不是在縮小而是在擴(kuò)大，這使市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用受到一定削弱。有人對(duì)“小政府、大市場(chǎng)、大社會(huì)”提出質(zhì)疑。問題的關(guān)鍵在于：首先，現(xiàn)行的政府規(guī)模及其權(quán)力是大還是??？面對(duì)居高不下的行政開支以及行政控制范圍的增大，能得出“小政府”的結(jié)論嗎？其次，“小政府”是相對(duì)于“大市場(chǎng)”、“大社會(huì)”而言。政府再大，也不可能大于市場(chǎng)和社會(huì)。所謂“小政府”不單是指政府的規(guī)模，主要的是政府職能規(guī)范，“小”而有效，“小”而很強(qiáng)。若變成“大政府”、“小市場(chǎng)”、“小社會(huì)”那又會(huì)是一個(gè)什么樣的結(jié)局呢？

以公益性為重要目標(biāo)優(yōu)化國(guó)有資源配置。應(yīng)當(dāng)清醒地看到，經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國(guó)已開始進(jìn)入到以人的自身發(fā)展為重點(diǎn)的發(fā)展型新階段，公共產(chǎn)品短缺取代私人產(chǎn)品短缺成為突出的社會(huì)矛盾。在這個(gè)特定背景下，國(guó)有資源應(yīng)更多地向公共領(lǐng)域配置。從現(xiàn)實(shí)情況看，國(guó)有資源長(zhǎng)期被更多地用在做大GDP上。這樣，不僅不利于加快改善民生，而且擠占了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，使壟斷行業(yè)改革難上加難。為此，要以公益性為導(dǎo)向、以改善民生為目標(biāo)調(diào)整和優(yōu)化國(guó)有資源配置。

按照公共服務(wù)職責(zé)分工確定中央地方關(guān)系。這是因?yàn)椋旱谝唬谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能的有效性主要不在于直接搞投資建設(shè)，而在于通過良好的公共服務(wù)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。建立中央地方公共服務(wù)分工體制，大大強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更有利于保障和改善民生。第二，中央地方公共服務(wù)職責(zé)分工的明確化、法定化，將為改變現(xiàn)行GDP政績(jī)觀創(chuàng)造重要條件。第三，中央地方公共服務(wù)職責(zé)分工理順了，才能明確中央地方事權(quán)，各級(jí)政府財(cái)力配置才有依據(jù)，才能夠推動(dòng)中央地方財(cái)稅關(guān)系的改革，并為改變地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式提供重要條件。

（作者為中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)。）