人類歷史演進(jìn)至今，形成了許多領(lǐng)土廣闊、人口眾多的大國。各大國都面臨著國內(nèi)不同區(qū)域自然環(huán)境、資源稟賦、人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及民族分布的差異。如何在一個(gè)統(tǒng)一國家的內(nèi)部，平衡不同區(qū)域發(fā)展水平，搞好區(qū)域布局與區(qū)域協(xié)調(diào)，保障不同區(qū)域居民都享有基本的國民待遇，從而增加國家的整體凝聚力，是大國治理中不可或缺的重要戰(zhàn)略。中國面臨的區(qū)域問題，與其他大國大致相同。需要注重的是，改革開放之后，與實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上獲得了很大的自主權(quán)，可以說目前的區(qū)域問題在很大程度上構(gòu)建于中央政府與地方政府的關(guān)系之上，當(dāng)一個(gè)區(qū)域規(guī)劃覆蓋了幾個(gè)地方行政區(qū)劃時(shí)，區(qū)域政策才更加顯現(xiàn)出其區(qū)域性特征，而各類區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，中央政府要主導(dǎo)，具體實(shí)施還是要落實(shí)到地方。因此，論及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，必然涉及中央與地方的關(guān)系。
       現(xiàn)代中國是一個(gè)擁有5千年文明史、13億人口，56個(gè)民族、960萬平方公里國土面積的大國。自秦朝建立統(tǒng)一的郡縣制兩千多年以來，中央與地方之間統(tǒng)分之爭不斷，統(tǒng)的時(shí)間長，分的時(shí)間短。辛亥革命推翻了腐朽的滿清政權(quán)，民國在軍閥割據(jù)，外戰(zhàn)內(nèi)亂的局面中，始終未能真正統(tǒng)一中國，根本無暇顧及區(qū)域發(fā)展問題。
       1949年新中國建立，面對的是一個(gè)極其不均衡的區(qū)域發(fā)展格局。1948年，全國工業(yè)總產(chǎn)值77%以上集中在占國土面積不到12%的東部沿海狹長地帶，而占國土面積68%的西北、西南廣大地區(qū)僅占全國的9%。這一局面是殖民地半殖民地經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)。1840年鴉片戰(zhàn)爭打開滿清政府的封閉之門后，世界各列強(qiáng)主要從海上進(jìn)入中國，東南沿海一代較先建立現(xiàn)代的外資工商業(yè)基礎(chǔ)，并激發(fā)了相對獨(dú)立的或半依附于外商的民族工商業(yè)。為了改變這一殖民地半殖民地形成的扭曲區(qū)域格局，新中國建立之后至改革開放前，國家總體上實(shí)行的是向內(nèi)陸傾斜的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。
       新中國建國后近30年，中央堅(jiān)持實(shí)施向內(nèi)陸傾斜的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，固然有馬列主義學(xué)說關(guān)于區(qū)域平衡發(fā)展論述的影響，更重要的原因是基于那個(gè)時(shí)代對國際形勢的嚴(yán)峻評估。建國不久，抗美援朝戰(zhàn)爭爆發(fā)，其后又經(jīng)歷援越抗美戰(zhàn)爭，對印度的自衛(wèi)反擊戰(zhàn)爭，對蘇聯(lián)的珍寶島戰(zhàn)爭，期間還時(shí)刻警惕臺灣政權(quán)反攻大陸。不了解那個(gè)時(shí)代的國際國內(nèi)大背景，今天人們就很難理解“備戰(zhàn)備荒”思想指導(dǎo)下的區(qū)域戰(zhàn)略布局，也很難理解當(dāng)年為什么那么多企業(yè)“進(jìn)山、進(jìn)洞”，徒然成倍增加了生產(chǎn)成本。
       “一五”、“二五”時(shí)期新建的工業(yè)企業(yè)，特別是國防工業(yè)企業(yè)，絕大多數(shù)布局在后方地區(qū)，正如毛澤東主席1956年發(fā)表的《論十大關(guān)系》中明確指出的：“沿海的工業(yè)基地必須充分利用，但是，為了平衡工業(yè)發(fā)展的布局，內(nèi)地工業(yè)必須大力發(fā)展。”面對嚴(yán)峻的國際形勢，1965年中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)備戰(zhàn)工作的指示》，做出了“集中力量，抓緊時(shí)間，建設(shè)三線”的重大戰(zhàn)略決策。需要說明的是，由于當(dāng)時(shí)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，中央政府統(tǒng)一進(jìn)行地區(qū)間的財(cái)力再分配，地方政府對本級財(cái)政的管理和支配權(quán)限非常小，這一時(shí)期國家區(qū)域戰(zhàn)略主要通過中央基本建設(shè)投資計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)。
      應(yīng)當(dāng)看到，建國以后至20世紀(jì)70年代末期這30年間，向內(nèi)陸地區(qū)傾斜的區(qū)域戰(zhàn)略布局，有力地推進(jìn)了內(nèi)地的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使舊中國遺留下來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的格局得到改觀。直到現(xiàn)在，內(nèi)地的發(fā)展在一定程度上還有賴于這個(gè)基礎(chǔ)。但是，由于偏重行政力量主導(dǎo)，這一時(shí)期的區(qū)域發(fā)展也存在一些不容忽視的問題：一是內(nèi)陸地區(qū)部分項(xiàng)目投資效益不高，1978年，“三線”地區(qū)的百元固定資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)值只有沿海地區(qū)的一半，利潤率只有9.2%，而沿海地區(qū)為23.4%；二是由于向內(nèi)陸傾斜，沿海的工業(yè)基礎(chǔ)沒有得到充分的發(fā)揮，對國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展造成了消極的影響；三是使部分地區(qū)不管有無資源條件和實(shí)際可能，都追求本地區(qū)工業(yè)自成體系，大中小項(xiàng)目遍地開花，造成了一大批項(xiàng)目布局不當(dāng)。
       文化大革命結(jié)束不久，黨中央對國內(nèi)外形勢做出了新的分析判斷。國際形勢方面，改革的總設(shè)計(jì)師鄧小平認(rèn)為和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題，世界大戰(zhàn)是可以避免的，我們有可能爭取較長時(shí)期的和平環(huán)境。國內(nèi)形勢方面，黨的十一屆三中全會決定將全黨的工作重點(diǎn)從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。在這一大背景下，中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了方向性的轉(zhuǎn)變，從向內(nèi)陸傾斜轉(zhuǎn)為向沿海傾斜。
       根據(jù)鄧小平同志“讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來，逐步實(shí)現(xiàn)共同富?！焙汀皟蓚€(gè)大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，1979年中央、國務(wù)院提出了積極支持沿海地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略?！傲濉?、“七五”兩個(gè)五年計(jì)劃都明確指出，要積極利用沿海地區(qū)的現(xiàn)有基礎(chǔ)，充分發(fā)揮它們的特長，加速東部沿海地帶的發(fā)展，并帶動內(nèi)地經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。
       這一時(shí)期的區(qū)域戰(zhàn)略，在通過中央投資項(xiàng)目布局的基礎(chǔ)上，“給政策”成為重要的區(qū)域發(fā)展政策工具，主要包括：對廣東、福建兩省實(shí)行特殊政策、靈活措施；設(shè)立深圳、珠海、汕頭、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)；開放大連、秦皇島、天津等14個(gè)沿海港口城市；開辟長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區(qū)以及遼東半島、膠東半島及沈陽、南京等地作為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)；設(shè)立浦東新區(qū)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策；在沿海地區(qū)設(shè)立上海外高橋等11個(gè)保稅區(qū)。
       這些政策極大地促進(jìn)了東部沿海地區(qū)的發(fā)展。至上世紀(jì)90年代中期，東南沿海地區(qū)不僅吸收了近90%外資，還吸引了全國各地的人才。其時(shí)“孔雀東南飛”一說盛行于西部、東北及“三線”地區(qū)，那里多年培養(yǎng)的熟練工人、技術(shù)人員、管理人員大量流失到東南沿海。沿海地區(qū)的率先發(fā)展，使我國綜合實(shí)力迅速上升，縮小了與發(fā)達(dá)國家之間的差距，為上世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)做出了巨大貢獻(xiàn)。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)正視，東部地區(qū)發(fā)展速度持續(xù)20年領(lǐng)先于中西部和東北地區(qū)，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡問題日益突出。1978－2000年，東部、中部、西部和東北地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長速度分別為12.01%、9.99%、9.74%和8.58%，東部地區(qū)比其他地區(qū)快2個(gè)百分點(diǎn)以上。區(qū)域差距持續(xù)20年擴(kuò)大帶來的不平衡等一系列負(fù)面影響，已經(jīng)逐漸成為影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重大問題。
       針對區(qū)域發(fā)展新出現(xiàn)的不平衡現(xiàn)象，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次將地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的指導(dǎo)方針之一，指出要“堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”。在此時(shí)間節(jié)點(diǎn)回顧我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，可以清晰地看到，經(jīng)歷了近30年的向內(nèi)陸傾斜和其后近20年的向沿海傾斜政策之后，我們步入了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的階段。
       上世紀(jì)末至今，黨中央國務(wù)院為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所作的努力可圈可點(diǎn)之處頗多。10多年來，中央密集出臺了一系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大決策：1999年實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2003年實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，2006年啟動實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，2010年提出推進(jìn)主體功能區(qū)，同時(shí)加大對貧困地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)、資源枯竭地區(qū)等特殊類型地區(qū)的扶持力度，并鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展。這一系列重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的實(shí)施，扭轉(zhuǎn)了前階段區(qū)域差距不斷擴(kuò)大的趨勢，初步形成了各大區(qū)域板塊趨向協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。2003年至2013年10年間，中部、西部地區(qū)占全國經(jīng)濟(jì)的比重顯著提高。
       西部大開發(fā)政策將基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和特色產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)方向，取得顯著成就。東北振興重點(diǎn)支持國有企業(yè)等領(lǐng)域的改革，著力打造能源原材料基地、裝備制造業(yè)基地、國家商品糧基地和國家生態(tài)屏障，有力地促進(jìn)了老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型發(fā)展。中部崛起重點(diǎn)支持綜合交通運(yùn)輸樞紐建設(shè)，加快推進(jìn)現(xiàn)代裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、能源原材料基地、糧食生產(chǎn)基地建設(shè)，煥發(fā)了中原大地的活力。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，與京津冀、長三角、珠三角地區(qū)相媲美，又涌現(xiàn)了長江中游、成渝、中原、遼中南、山東半島、海峽西岸、哈長等一大批新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長級。同時(shí)，東部地區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域，不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，順勢調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上走在全國的前列。此外，在四大區(qū)域板塊差別化政策的基礎(chǔ)上，國家針對困難地區(qū)也實(shí)施了特殊扶助政策，初步建立了通過類型區(qū)和功能區(qū)，解決那些跨行政區(qū)域的特定困難區(qū)域的政策體系。
       在充分肯定新世紀(jì)以來區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略取得進(jìn)展的同時(shí)，我們也要清醒認(rèn)識到，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還任重道遠(yuǎn)。一是由于板塊式區(qū)域政策中行政區(qū)劃色彩濃重，各區(qū)域都爭相把本地打造成“政策洼地”，致使區(qū)域行政壁壘突出，一定程度上阻礙了生產(chǎn)要素在全國的合理流動。二是不少地方將區(qū)域發(fā)展簡單等同于區(qū)域GDP或人均GDP增長，熱衷于發(fā)展重化工業(yè)項(xiàng)目，加劇了產(chǎn)能過剩。三是區(qū)域間基本公共服務(wù)水平差距沒有明顯縮小，特別是義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)水平方面差距仍然很大。四是區(qū)域間人均GDP的差異至今不僅與主要發(fā)達(dá)國家相比偏大，而且也超過了一些發(fā)展中國家。五是以經(jīng)濟(jì)-人口分布的GPR值來評估，與16個(gè)發(fā)達(dá)國家的323個(gè)省級區(qū)域相比，我國畸高和畸低的區(qū)域比例分布導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)典型的“啞鈴型”特征，這也是多年來大量勞動力跨省流動的重要原因。此外，更應(yīng)清醒地認(rèn)識到的，在以高投資、高消耗、高污染、低勞動力成本為特征的前階段高速經(jīng)濟(jì)增長大背景下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難免打上這樣的時(shí)代烙印，往往演變?yōu)閰^(qū)域的GDP競爭，因此區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略同樣面臨發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的深層次問題。
       認(rèn)真梳理新中國建國以來的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略沿革，特別是改革開放后的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演變，借鑒國外區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，面向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)有新思路、新舉措。
       第一，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要目標(biāo)。
       十八屆三中全會“關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”指出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在市場機(jī)制作用下，資源要素必然向發(fā)展條件較好，回報(bào)率較高的區(qū)域集聚，繼續(xù)以GDP或人均GDP作為衡量區(qū)域是否協(xié)調(diào)發(fā)展的首要目標(biāo)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)幾乎難以完成。由于自然稟賦與地理位置差異，不同區(qū)域GDP或人均GDP是不可能一致的。例如，按照主體功能區(qū)的劃分，列入禁止開發(fā)的地區(qū)與列入重點(diǎn)開發(fā)的地區(qū)就很難達(dá)到人均GDP大體相當(dāng)。又如一些困難地區(qū)，如新疆南疆地區(qū)、青藏等省藏區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、滇黔桂石漠化地區(qū)、西南民族特困地區(qū)、西部邊境貧困地區(qū)、三西地區(qū)等，現(xiàn)在人均GDP只相當(dāng)于全國平均水平的1/3或1/4，如果以人均GDP大體相當(dāng)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要衡量指標(biāo)，那么實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是十分困難和相當(dāng)遙遠(yuǎn)的事情。我國由于前一階段各地偏重總量GDP或人均GDP指標(biāo)，公共服務(wù)均等化的問題沒有提到應(yīng)有的位置，致使居民收入一次分配的地區(qū)差距，經(jīng)過二次分配反而擴(kuò)大了。況且區(qū)域之間的GDP競爭還必然導(dǎo)致各地盲目上重化工業(yè)項(xiàng)目，加劇產(chǎn)能過剩和生態(tài)污染。
       應(yīng)當(dāng)考慮以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備作為衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)。教育、醫(yī)療、社保、住房等民生指標(biāo)大體相當(dāng)，供水、供氣、供電、供暖大體平衡，鐵路、公路、民航等交通設(shè)施以及現(xiàn)代通訊設(shè)施基本具備，就可以認(rèn)為區(qū)域發(fā)展水平大致協(xié)調(diào)了。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，政府建立面向全民的均等化的基本公共服務(wù)和基本公共設(shè)施，是在發(fā)展過程中縮小地區(qū)居民收入差距的普遍做法。
       第二，建立統(tǒng)一的市場體系應(yīng)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本準(zhǔn)則。
       新時(shí)期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須把區(qū)域發(fā)展放到全國發(fā)展大局中，不僅立足于解決特定區(qū)域存在的問題，更要立足于全國總體目標(biāo)、全局目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。要警惕過多的國家級區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財(cái)稅、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策，結(jié)果反而在一定程度上割裂了全國統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，形成地方政府主導(dǎo)的 “諸侯經(jīng)濟(jì)”，最終加大了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難度。
       按照“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略部署，區(qū)域協(xié)調(diào)應(yīng)更加關(guān)注全面深化改革和全面建設(shè)小康社會的總目標(biāo)，著力促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的形成和市場要素的自由流動，激發(fā)各地區(qū)的發(fā)展活力和發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)各地區(qū)的合理分工，理順阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，破除各種限制生產(chǎn)要素尤其是勞動力合理流動的障礙。建議加快建立全國統(tǒng)一的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障制度，并相應(yīng)提高統(tǒng)籌層次，重點(diǎn)解決基本社會保障項(xiàng)目跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和異地接續(xù)的問題，特別是東部沿海地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對外省務(wù)工人員的社會保障，強(qiáng)化勞動力使用地的責(zé)任，促進(jìn)勞動力要素跨區(qū)域合理流動。與此相適應(yīng)，“十三五”時(shí)期應(yīng)進(jìn)一步加大戶籍制度改革的力度，放寬對人口流動的限制，在此基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)公民自由遷徙權(quán)的確立。一國公民的自由遷徙權(quán)將對公共服務(wù)均等化起到極大的推動作用，從而進(jìn)一步緩解區(qū)域差距以及城鄉(xiāng)差距。
       第三，合理劃分基本公共服務(wù)方面中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)。
       把基本公共服務(wù)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要衡量指標(biāo)，就必然要求規(guī)范基本公共服務(wù)方面中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)。現(xiàn)有的中央和地方財(cái)政關(guān)系方面，各級政府間職責(zé)、事權(quán)劃分不清，中央和地方職責(zé)交叉，地方事權(quán)過大，財(cái)權(quán)過小，尤其是教育、衛(wèi)生、社會保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)供給方面的事權(quán)集中由地方承擔(dān)，但沒有相對應(yīng)的財(cái)權(quán)。這導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有財(cái)力進(jìn)一步提高本地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)盡管得到了中央的轉(zhuǎn)移支付，仍然遠(yuǎn)跟不上發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)財(cái)政投入水平。就全國看，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本社會保障在內(nèi)的許多基本公共服務(wù)項(xiàng)目，仍    存在地區(qū)間二次分配擴(kuò)大一次分配差距的逆向轉(zhuǎn)移問題。
十八屆三中全會“關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”提出，“部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。”“對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任?！卑凑帐藢萌腥珪Q定精神，考慮到基本公共服務(wù)均等化是針對全國而言，建議中央政府在教育、醫(yī)療、社會保障等基本功公共服務(wù)方面，擔(dān)負(fù)更主要的支出責(zé)任。一是明確界定基本公共服務(wù)的范圍，并隨同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提高而相應(yīng)調(diào)整。二是明確全國實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)，由中央政府平衡各地基本公共服務(wù)的投入水平，并建立科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系，在“十三五”時(shí)期堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)地區(qū)間基本公共服務(wù)投入擴(kuò)大一次分配差距的逆向轉(zhuǎn)移趨勢，再經(jīng)過5至10年的努力，力爭初步達(dá)到基本公共服務(wù)主要項(xiàng)目全國均等化的目標(biāo)。三是明確劃分各級政府提供基本公共服務(wù)的權(quán)責(zé)，保證責(zé)任歸屬清晰、合理。四是完善財(cái)稅制度，合理調(diào)整政府間財(cái)權(quán)配置，擴(kuò)大地方稅收來源，并且按照基本公共服務(wù)均等化的要求，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。五是鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)吸納欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口，促其融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，成為穩(wěn)定的遷徙者。中央和地方政府應(yīng)以常住人口、而不是戶籍人口為基數(shù)來制定基本公共服務(wù)的發(fā)展政策和發(fā)展目標(biāo)。中央政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等各項(xiàng)政策上，對主動吸納外來人口的地區(qū)給予適當(dāng)鼓勵(lì)。
       第四，改革阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)稅收體制。
       有關(guān)資料顯示，1994年以來，我國省際間人均稅收收入差距與人均GDP差距相比，呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)大趨勢，這說明人均稅收收入省際間差距并不完全是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異所決定的。從稅收體制上看，有兩個(gè)重大問題影響到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,需要深化相關(guān)稅收體制改革加以解決。
       一是稅收地與稅源地背離造成的區(qū)域稅收不合理。具體表現(xiàn)為，一個(gè)地方政府創(chuàng)造的稅源所形成的稅收沒有被本地政府所收繳和享有，而是被另外的地方政府收繳和享有。例如，西氣東輸?shù)臓I業(yè)稅和所得稅，發(fā)電環(huán)節(jié)的增值稅被售氣、售電環(huán)節(jié)的地方政府征繳。央企集團(tuán)特別是金融類央企，其全國范圍利潤所形成的所得稅被總部所在地征繳，個(gè)人所得稅的代扣代繳制度和地方分成制度使得異地獲得收入的居民的稅收被不為他提供公共服務(wù)的地方政府征繳等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前占全部稅收90%以上的收入都不同程度的存在“稅收與稅源地背離”的問題。這一稅收制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生的問題，對區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。由于總部大都設(shè)在發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是集中在大城市、特大城市，導(dǎo)致落后地區(qū)、原材料產(chǎn)地、中央企業(yè)生產(chǎn)基地所在地區(qū)，其稅源所形成的巨額稅收被發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市征收，加大了區(qū)域差距，本身也是對不同區(qū)域平等權(quán)利的損害。稅收地與稅源地背離所產(chǎn)生的問題10多年前就被提了出來，但由于既得利益格局難以打破，至今沒有得到合理解決。建議相關(guān)部門認(rèn)真加以研究，在“十三五”時(shí)期改革這一稅收制度，使大多數(shù)經(jīng)濟(jì)相對落后的稅源地可以合理分享本地產(chǎn)生的稅源，這對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。
       二是資源稅改革長期滯后造成的“資源詛咒困境”。隨著科技的發(fā)展，人類開發(fā)資源的能力大大加強(qiáng)。世界上許多資源產(chǎn)國，如石油輸出國都靠資源而發(fā)家致富。但是我國資源富集地區(qū)卻絕多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，眾多資源型城市和地區(qū)在資源枯竭或面臨枯竭時(shí)還陷入十分困難的境地。這一現(xiàn)象，被研究資源枯竭問題的學(xué)者稱為“資源詛咒困境”。我國的“資源詛咒困境”帶有明顯的區(qū)域色彩。長期以來，中西部和東北地區(qū)主要提供原材料、農(nóng)產(chǎn)品等要素類初級產(chǎn)品以及礦產(chǎn)、森林、電力等資源類上游產(chǎn)品，而東部地區(qū)主要提供高附加值的下游產(chǎn)品。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的資源行政配置慣性和資源品價(jià)格與產(chǎn)成品價(jià)格機(jī)制的不平衡，導(dǎo)致中西部和東北一些資源產(chǎn)地的上游產(chǎn)品低價(jià)輸入東部，而東部沿海地區(qū)的下游產(chǎn)品高價(jià)輸入中西部和東北地區(qū)。資源稅負(fù)偏低并缺乏相應(yīng)的合理分享機(jī)制，造成地區(qū)間的稅負(fù)轉(zhuǎn)移逆向運(yùn)行。中西部和東北的資源優(yōu)勢不能轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和財(cái)政優(yōu)勢，這極大地制約了中西部和東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從這一角度可以說中西部和東北的資源產(chǎn)地為東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了資源稅收貢獻(xiàn)。
       近年來資源稅的改革取得了一定的進(jìn)展，如新疆實(shí)行資源稅改革后每年增加數(shù)百億的稅收收入。在石油、煤炭等資源稅由從量計(jì)征轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r(jià)計(jì)征后，今年國務(wù)院決定將稀土、鎢、鉬資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，并按照不增加企業(yè)稅負(fù)的原則合理確定稅率。一些地區(qū)還準(zhǔn)備將水資源納入資源稅改革范圍。事實(shí)證明，擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，有選擇性將一些自然資源納入資源稅的征稅范圍，并提高資源稅的稅率。通過擴(kuò)大資源稅范圍和提高稅負(fù)，減緩東中西部價(jià)稅逆向運(yùn)行的局面，提高資源型產(chǎn)品的價(jià)格，將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到資源的加工和使用環(huán)節(jié)，將有利于中西部和東北地區(qū)把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)和財(cái)政優(yōu)勢。當(dāng)然，資源稅的改革還將引導(dǎo)企業(yè)合理節(jié)約使用自然資源。
       第五，實(shí)施行政區(qū)與類型功能區(qū)相結(jié)合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。
       目前，發(fā)達(dá)國家的區(qū)域政策并不以行政區(qū)劃進(jìn)行劃分，而是按照問題導(dǎo)向的類型區(qū)進(jìn)行劃分。如歐盟已建立了區(qū)域統(tǒng)計(jì)三級單元目錄（NUTS）并以此作為區(qū)域政策的識別標(biāo)準(zhǔn)，大致分為兩類：一類是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其主要任務(wù)是解決加快經(jīng)濟(jì)增長所需的資金和高素質(zhì)勞動力等問題；一類是需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的地區(qū)，類似我國的老工業(yè)基地，其主要任務(wù)是解決就業(yè)崗位減少，福利水平下降等造成的惡性循環(huán)等問題。
       我國目前的區(qū)域政策主要以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，界定區(qū)域邊界和制定區(qū)域政策。借鑒歐盟和一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建議在行政區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，探索按照國土空間開發(fā)評價(jià)和問題導(dǎo)向劃分區(qū)域援助政策范圍?？煽紤]適當(dāng)縮小區(qū)域政策的施行范圍，將區(qū)域政策下移一級，到地級市和縣的層面。通過相關(guān)指標(biāo)分析和確定需要中央政府援助的貧困地區(qū)、老工業(yè)基地、資源枯竭城市、糧食主產(chǎn)區(qū)、邊境地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)，以及需要指導(dǎo)加快發(fā)展的大都市區(qū)、改革試驗(yàn)區(qū)等，制定有針對性的區(qū)域政策。加大對特殊類型區(qū)域的支持力度，建立全國統(tǒng)一的國家區(qū)域援助政策體系。 
       在進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域政策的同時(shí)，建議將區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到促進(jìn)城市群的發(fā)展上來。我國的城市承載著50%以上的人口和80%以上的經(jīng)濟(jì)活動，并正快速成長。城市在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生產(chǎn)力優(yōu)化布局中有著十分重要的作用。可以考慮從行政區(qū)劃內(nèi)的功能布局調(diào)整為合理規(guī)劃跨行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的空間關(guān)系，使城市產(chǎn)業(yè)的選擇和發(fā)展與城市規(guī)模、職能相匹配，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，構(gòu)筑城市間現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整體協(xié)同發(fā)展，形成城城之間、城鄉(xiāng)之間、城市群內(nèi)部良好的分工與聯(lián)系，加強(qiáng)跨行政區(qū)的區(qū)域合作，推動互利共贏。以多個(gè)城市組成的城市群為區(qū)域規(guī)劃的主要對象，加強(qiáng)高鐵等快捷交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城市間物理連接性和經(jīng)濟(jì)關(guān)系性，提高城鎮(zhèn)體系承載人口和經(jīng)濟(jì)活動的整體能力。
       第六，實(shí)施板塊與軸帶結(jié)合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。
       建立在“四大板塊”基礎(chǔ)上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，主要是以地理位置并考慮行政區(qū)劃對我國區(qū)域進(jìn)行的劃分。值得注意的是，四大區(qū)域板塊一定程度上割裂了區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，形成了在政策上各個(gè)區(qū)域板塊的攀比，導(dǎo)致發(fā)展訴求與支撐條件的不匹配，同時(shí)，過去10年的相關(guān)數(shù)據(jù)也說明，對于地域遼闊，地區(qū)間自然條件、歷史基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的西部地區(qū)和東北地區(qū)來說，四大板塊的劃分在空間尺度上仍然偏大，掩蓋了部分困難省區(qū)發(fā)展中存在的問題，各板塊的內(nèi)部差異仍不斷擴(kuò)大，區(qū)域政策針對性有所降低。
       新時(shí)期要充分發(fā)揮橫跨東中西、連接南北方的重要軸帶，提升軸帶對統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)和帶動作用。可以考慮沿長江、珠江、黃河等大江大河和京廣、京哈、京滬、隴海等重要交通干線，促進(jìn)生產(chǎn)要素集聚和擴(kuò)散，促進(jìn)區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)布局的優(yōu)化，逐漸形成經(jīng)濟(jì)開發(fā)軸帶。同時(shí)充分發(fā)揮一級軸帶的核心作用，輻射帶動周邊地區(qū)形成二級開發(fā)軸帶和復(fù)合開發(fā)軸帶，如充分發(fā)揮長江經(jīng)濟(jì)帶的輻射帶動作用，延伸形成漢江經(jīng)濟(jì)帶、湘江經(jīng)濟(jì)帶、贛江經(jīng)濟(jì)帶等二級開發(fā)軸帶，形成我國東中西開發(fā)的主軸帶。依托京廣一級軸帶向東向西延伸形成京九—京廣—焦柳之間寬約300公里，長約2000公里的我國南北復(fù)合發(fā)展主軸帶。
       在軸帶開發(fā)的同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化四大區(qū)域板塊，依托現(xiàn)已形成的城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)，逐步培育形成東北、京津冀（含山東）、泛長三角、泛珠三角、長江中游、西南、西北、海峽西岸等八大區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊。將軸帶和板塊結(jié)合起來，既注重軸帶對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌能力，又注重引導(dǎo)生產(chǎn)要素在區(qū)域板塊內(nèi)部集聚和合理分工，從而形成網(wǎng)格化、多支撐的區(qū)域發(fā)展新格局。
       第七，實(shí)施國內(nèi)區(qū)域與國際區(qū)域有機(jī)銜接的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。
       20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)化成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前世界上80%左右的國家參加了不同層次的區(qū)域合作組織。全球構(gòu)建完成或正在構(gòu)建的主要區(qū)域集團(tuán)組織有歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)、亞太經(jīng)合組織、東盟、中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)、獨(dú)聯(lián)體經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、加勒比共同體、安第斯集團(tuán)等等。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為許多國家應(yīng)對全球化、融入世界經(jīng)濟(jì)的重要策略和手段。目前，我國參與的具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的國際區(qū)域合作和次區(qū)域合作有：亞太經(jīng)合組織、上海合作組織、中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)、中國-瑞士自由貿(mào)易協(xié)定、曼谷協(xié)定、瀾滄江-湄公河國際次區(qū)域合作、中國與中亞次區(qū)域合作、圖們江次區(qū)域合作等。但總體來看，我國參與國際區(qū)域、次區(qū)域合作的深度和廣度均不夠。進(jìn)一步加強(qiáng)國際區(qū)域、次區(qū)域合作，以“一帶一路”促進(jìn)國內(nèi)各區(qū)域發(fā)展恰逢其時(shí)，通過對外開放促改革、促合作、促發(fā)展，是未來國內(nèi)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的新趨勢。當(dāng)然要看到，國際區(qū)域合作與國內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著極大的差別。以“一帶一路”為例，不僅要處理好國家與國家之間的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，還要綜合考慮地緣、宗教以及合作國家內(nèi)部政治穩(wěn)定性和國際恐怖主義等因素，歷史遺留的領(lǐng)土或領(lǐng)海爭議也是難以回避的問題。同時(shí)也應(yīng)看到，謹(jǐn)慎并積極地實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略，符合當(dāng)前國際國內(nèi)大形勢，相關(guān)問題處理得當(dāng)，我們就能夠趨利避害，力促雙贏共贏，開創(chuàng)國際區(qū)域與國內(nèi)區(qū)域有機(jī)結(jié)合的區(qū)域發(fā)展新途徑。
       建議以“一帶一路”建設(shè)為依托，支持西南地區(qū)通過珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶，充分利用中國—東盟合作平臺，深化珠三角與北部灣地區(qū)的合作，將廣東、廣西打造成我國面向東南亞合作的核心區(qū)，將云南、四川打造成面向南亞開放的橋頭堡。支持西北地區(qū)加強(qiáng)與中亞國家合作，建設(shè)新疆絲綢之路核心區(qū)，將西北地區(qū)的發(fā)展與向西開放緊密結(jié)合起來。支持東北地區(qū)加強(qiáng)中俄蒙、中日韓和中朝合作，將黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古打造成面向東北亞開放的重要樞紐。通過國際區(qū)域合作帶動國內(nèi)區(qū)域合作和區(qū)域開發(fā)。
       可以預(yù)見，以區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)、以構(gòu)建全國統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟(jì)為基本準(zhǔn)則、合理界定中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系、改革阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)稅收體制，在充分發(fā)揮“四大板塊”各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)之上，實(shí)施行政區(qū)與類型功能區(qū)相結(jié)合、板塊與軸帶相結(jié)合、國內(nèi)區(qū)域與國際區(qū)域相結(jié)合，把“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同發(fā)展作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三大新支撐帶，這將大大豐富中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，形成中國區(qū)域發(fā)展的全新格局。