當(dāng)前理論和政策層面對產(chǎn)能過剩的測度、成因、機(jī)理及化解路徑等方面，產(chǎn)生了諸多分歧。從宏觀視角，產(chǎn)能過剩受到哪些因素的影響、影響程度如何？產(chǎn)能過剩與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行孰為因、孰為果？“去產(chǎn)能”是供給側(cè)的問題，還是需求側(cè)的問題，抑或兩者兼有？“去產(chǎn)能”是政府干預(yù)，還是市場主導(dǎo)，在此背景下如何建立和完善企業(yè)退出的政策體系？諸如此類的理論與政策研究都有待深入?；猱a(chǎn)能過剩的核心問題是加快結(jié)構(gòu)性改革，并把握好“去產(chǎn)能”中政府與市場的關(guān)系。
       一、產(chǎn)能過剩的實(shí)質(zhì)是供給與需求的結(jié)構(gòu)性扭曲

       供給與需求在時(shí)空上是可以脫節(jié)的。從短期來看，供需脫節(jié)總是存在的，可以通過庫存、存貨來調(diào)節(jié)；但從長期來看，供需脫節(jié)不能持久，如果持續(xù)脫節(jié)，就會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下行，甚至導(dǎo)致危機(jī)。我國當(dāng)前面臨的情況就是供需出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性脫節(jié)，不僅在微觀層面，而且在宏觀層面表現(xiàn)越來越明顯，這是經(jīng)濟(jì)下行的直接因素，也是當(dāng)前這個(gè)階段多方面問題的集中表現(xiàn)。
       從我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來觀察，面臨的主要問題不是總量性矛盾，而是供給與需求之間不匹配。需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，尤其是消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級。而我國的供給結(jié)構(gòu)卻沒能“與時(shí)俱進(jìn)”，供給過剩與供給不足并存。一方面，若干行業(yè)的生產(chǎn)出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，如鋼鐵、水泥、平板玻璃、有色金屬等；另一方面，與消費(fèi)相關(guān)的生產(chǎn)卻是平庸凝滯，自主創(chuàng)新不足、附加值較低，大量消費(fèi)外流。當(dāng)前消費(fèi)外流規(guī)模達(dá)到1萬億人民幣，若考慮教育消費(fèi)、醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)、保健消費(fèi)，則消費(fèi)外流規(guī)模更為驚人。
       調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于體制性原因?qū)е碌墓┬璨黄ヅ洮F(xiàn)象仍非常突出。如當(dāng)前我國的發(fā)電價(jià)以及各廠發(fā)電量主要由發(fā)改委制定，相當(dāng)于仍是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。而這樣的一種價(jià)格機(jī)制下，發(fā)電端廠商沒法自行根據(jù)市場確定最優(yōu)價(jià)格和最優(yōu)發(fā)電量，部分電廠產(chǎn)能利用率不足50%；而用電企業(yè)被高電價(jià)壓得喘不過氣來，沒有市場選擇權(quán)，一些地區(qū)直購電或電價(jià)補(bǔ)貼政策的不明確、不連續(xù)，影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營決策。這說明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的供求關(guān)系出現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性扭曲。
       對于這種結(jié)構(gòu)性扭曲，靠“打針吃藥”的常規(guī)宏觀調(diào)控手段解決不了，而且有的就是政府自身造成的，如與投資相關(guān)的投資品產(chǎn)能過剩，必須是“傷筋動骨”的結(jié)構(gòu)性改革?？上У氖牵捎谝恢卑阎匦姆旁诙唐诖碳ふ叻矫?，而對基于整體的結(jié)構(gòu)性改革認(rèn)識不到位。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中的扭曲，只是一個(gè)病癥，病因在政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系沒有理順。結(jié)構(gòu)性改革就是要搭建一個(gè)新的國家治理框架，這個(gè)框架搭起來以后，其他問題就迎刃而解。
       二、“去產(chǎn)能”的核心問題是加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革

       我國產(chǎn)能過剩頑疾的成因主要可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：
       第一，部分關(guān)系“國計(jì)民生”的競爭性行業(yè)市場化進(jìn)程滯后，國有經(jīng)濟(jì)退出機(jī)制不健全。一方面，政府希望國有經(jīng)濟(jì)在這類產(chǎn)業(yè)中保持一定的“較強(qiáng)影響力”，政府在這類行業(yè)中保留了大量管制性、干預(yù)性的產(chǎn)業(yè)政策、金融政策，傾向于支持國有大型企業(yè)的發(fā)展；另一方面，這類大型國有企業(yè)資本規(guī)模大、人員多，政府不希望大企業(yè)破產(chǎn)退出造成經(jīng)濟(jì)下滑、失業(yè)加劇、財(cái)政收入銳減，故而一些落后的國有企業(yè)難以退出市場。如提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)（包括發(fā)電、民航等），重要自然資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)（包括天然氣、煤炭、黃金、鹽業(yè)等），管制性產(chǎn)業(yè)政策影響力過大。一些支柱產(chǎn)業(yè)的重要骨干企業(yè)（冶金、技術(shù)裝備、汽車等）和科技產(chǎn)業(yè)，國有企業(yè)直接運(yùn)營仍占一定比例。
       第二，中央、地方對產(chǎn)能過剩行業(yè)共同施加有缺陷的產(chǎn)能管制政策，造成產(chǎn)能無序擴(kuò)張。采用行政管制手段治理產(chǎn)能過剩，政策部門必須對未來供需形勢、未來市場需求規(guī)模與需求結(jié)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，但是這種誤判恰恰成為政府失靈的重要根源。
       第三，資源和要素價(jià)格扭曲是體制性產(chǎn)能過剩的重要原因。無論是土地、資本，還是水、電、氣等，要素資源配置的權(quán)利仍有很大部分掌控在政府手中，價(jià)格雙軌制、產(chǎn)權(quán)模糊不清等現(xiàn)狀降低了資源配置效率。
       第四，許多化解產(chǎn)能過剩的政策有可能進(jìn)一步扭曲產(chǎn)能過剩問題，導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。根據(jù)調(diào)研，企業(yè)自身雖也有壓減產(chǎn)能的意愿，但又擔(dān)心全國缺乏統(tǒng)一部署，其他企業(yè)不壓減，造成“誰先動誰被動”的局面，陷入典型的“囚徒困境”，市場調(diào)節(jié)機(jī)制失靈。
       地方政府出于對財(cái)政收入、就業(yè)以及經(jīng)濟(jì)總量的考慮，傾向于保護(hù)規(guī)模大、高產(chǎn)能的企業(yè)，擴(kuò)大規(guī)模和產(chǎn)能仍然是企業(yè)的主要選擇。針對產(chǎn)能的財(cái)政補(bǔ)貼加快了行業(yè)產(chǎn)能的爆發(fā)式增長，造成了行業(yè)產(chǎn)能的過剩以及企業(yè)之間的過度競爭和價(jià)格戰(zhàn)；使得本應(yīng)獲得政府大力支持的研發(fā)環(huán)節(jié)得不到足夠的資金支持，難以突破核心技術(shù)。這種邏輯促使產(chǎn)能不斷擴(kuò)大，陷入產(chǎn)能過剩頑疾的政策怪圈。
       2006年以來，國務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部、工信部等出臺了百余部產(chǎn)能過剩的制度文件，產(chǎn)能過剩的界定和認(rèn)識模糊，政府干預(yù)目標(biāo)和力度變化頻繁，影響了政策的權(quán)威性。企業(yè)生產(chǎn)投資決策在宏觀調(diào)控的“松”“緊”轉(zhuǎn)換中搖擺不定。每一輪宏觀刺激之后，被總量膨脹所掩蓋的結(jié)構(gòu)性問題就浮出水面，成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的掣肘。
       可以說，產(chǎn)能過剩問題主要表現(xiàn)在微觀領(lǐng)域，但成因卻是跨領(lǐng)域的。這需要打破部門分別改革的傳統(tǒng)格局，抓住一些基礎(chǔ)性制度問題，從國家治理結(jié)構(gòu)整體來考慮，加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，財(cái)政金融政策也要在結(jié)構(gòu)性改革的背景下加以完善。
       三、以整體觀實(shí)施“去產(chǎn)能”的財(cái)政金融政策

       從經(jīng)濟(jì)增長到全面發(fā)展，新時(shí)期的結(jié)構(gòu)變遷已經(jīng)不局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，發(fā)展也不只是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而是“五位一體”。這需要提升整體思維，超越經(jīng)濟(jì)思維，樹立治理思維。
       政策制定中的一大困惑就是，無法明確僵尸企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，難以分解各地區(qū)去產(chǎn)能的具體任務(wù)。事實(shí)上，去產(chǎn)能的政策不可能落到一個(gè)個(gè)企業(yè)上去，因?yàn)檎疅o法替企業(yè)進(jìn)行市場判斷，即使非要干預(yù)，也只能是對國企適用。對民營企業(yè)來說，去產(chǎn)能是偽命題。以整體觀推進(jìn)去產(chǎn)能，就是要去掉針對單個(gè)行業(yè)、企業(yè)的扶持政策，去掉對國有企業(yè)的隱性擔(dān)保和扶持政策，去掉各部門單兵突擊的管控思維，否則，治理機(jī)制必然失靈。建立以整體觀為核心，多層次、多角度、多方面形成合力的政策體系是化解產(chǎn)能過剩的根本途徑。
       （一）“去產(chǎn)能”要發(fā)揮政府與市場的合力
       毋庸置疑，“去產(chǎn)能”需解決 “錢從哪里來、人往哪里去、資產(chǎn)如何核銷、債務(wù)如何處理”等突出問題。這些問題如不妥善解決，將導(dǎo)致地方去產(chǎn)能過程延遲，甚至出現(xiàn)反復(fù)。但這些問題的解決主要應(yīng)發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，包括國企在內(nèi)的“僵尸企業(yè)”依法依規(guī)退出市場，按照破產(chǎn)程序進(jìn)行，政府給予適當(dāng)幫扶并對失業(yè)人群予以社會托底。
       當(dāng)前產(chǎn)能過剩形成與惡化有諸多的非市場因素。一方面，供給與需求結(jié)構(gòu)性脫節(jié)背后的體制性因素不解決，去產(chǎn)能可能僅是“一陣風(fēng)”；另一方面，在市場機(jī)制不健全的情況下，單純依靠市場“去產(chǎn)能”又存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。政府作用是健全市場機(jī)制、不要扭曲市場，使市場主體形成對未來的穩(wěn)定預(yù)期?？偟目?，應(yīng)以推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革為著眼點(diǎn)，防止體制性因素導(dǎo)致新的產(chǎn)能過剩，通過產(chǎn)權(quán)改革、價(jià)格機(jī)制的完善引導(dǎo)市場出清。政府評估的目標(biāo)不是考慮去掉了多少產(chǎn)能，而是政府與市場有沒有形成合力，政府是否替代市場機(jī)制發(fā)揮作用。
       （二）“去產(chǎn)能”要發(fā)揮中央與地方的合力
       中央將推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革作為重要抓手。應(yīng)放棄“扶大限小”的產(chǎn)業(yè)政策模式，避免國有企業(yè)在政策的激勵(lì)下過度投資。同時(shí)要加快以合資形式吸收民營資本，提高國有企業(yè)效率，同時(shí)保障國有資本利益，真正轉(zhuǎn)向管資本為主的管理體制。對于競爭性強(qiáng)的產(chǎn)能過剩行業(yè)，特別是中小國有企業(yè)，可選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)，政府徹底退出，以弱化各級政府通過國有企業(yè)強(qiáng)化資源配置的制度基礎(chǔ)。可以說，結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重要方面，就是國有經(jīng)濟(jì)和國資管理體制的重新優(yōu)化過程，只有產(chǎn)能決策機(jī)制由政府有形之手轉(zhuǎn)向市場后，化解產(chǎn)能過剩的長效機(jī)制才可能建立起來。
       中央應(yīng)加大對人員安置和退休人員社保方面的支出責(zé)任，以減輕企業(yè)的退出壁壘、增加兼并重組的預(yù)期收益，避免地方政府以資金成本和社會矛盾激化為由推卸相關(guān)責(zé)任。
       健全地方政府 “去產(chǎn)能”的激勵(lì)約束機(jī)制，去掉地方政府干預(yù)市場的動機(jī)。第一，推動官員考核機(jī)制從GDP導(dǎo)向轉(zhuǎn)向全要素生產(chǎn)率、環(huán)保等方面。第二，鼓勵(lì)地方政府將過去用來補(bǔ)貼僵尸企業(yè)的資金節(jié)省出來，用來收購過剩設(shè)備報(bào)廢、補(bǔ)貼下崗職工安置等，發(fā)揮中央專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的支持和引導(dǎo)作用。第三，加大中央對特殊地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，對沖“去產(chǎn)能”帶來的地方財(cái)政收入銳減。            
       （三）“去產(chǎn)能”要發(fā)揮財(cái)政與金融的合力
       化解產(chǎn)能過剩是一個(gè)系統(tǒng)工程，化解產(chǎn)能過剩的財(cái)政金融政策也是一個(gè)綜合的體系。無論是財(cái)政投資、稅收優(yōu)惠，抑或是財(cái)政體制的調(diào)整、金融政策的配合，都會對供需矛盾帶來影響。“去產(chǎn)能”要有完善的政策體系，財(cái)政金融政策在“去產(chǎn)能”的各個(gè)環(huán)節(jié)形成合力，包括企業(yè)破產(chǎn)制度的安排、企業(yè)下崗人員的安置、不良資產(chǎn)處置、產(chǎn)能國際轉(zhuǎn)移、接續(xù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)產(chǎn)能的跟進(jìn)等等。
       第一，財(cái)稅可適當(dāng)提供間接的去產(chǎn)能補(bǔ)貼。完善企業(yè)跨地區(qū)兼并重組的稅收政策，完善稅收分配體制；完善兼并重組有關(guān)土地政策；完善銀行抵債資產(chǎn)稅收政策等。如企業(yè)兼并重組后，不搞總部經(jīng)濟(jì)集中納稅，增值稅和所得稅實(shí)行統(tǒng)一計(jì)算、分級管理、就地預(yù)繳、集中結(jié)算。財(cái)政補(bǔ)貼重點(diǎn)放在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌接續(xù)以及職工再就業(yè)培訓(xùn)，并加大對社會性職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠。
       第二，發(fā)揮中央銀行的貨幣政策引導(dǎo)作用和窗口指導(dǎo)作用。加強(qiáng)中央銀行窗口指導(dǎo)作用，加強(qiáng)綠色信貸管理，控制產(chǎn)能過剩行業(yè)的總量信貸配給，嚴(yán)禁對違規(guī)項(xiàng)目提供任何形式的新增授信和直接融資；對主動化解過剩產(chǎn)能和能夠進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合的企業(yè)，采取包括定向開展并購貸款等方式給予融資支持。
       第三，完善不良資產(chǎn)處置機(jī)制。淘汰過剩產(chǎn)能的過程中，商業(yè)銀行不可避免地要面臨不良率上升甚至不良資產(chǎn)集中爆發(fā)的問題。針對去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)，適度降低資產(chǎn)管理行業(yè)準(zhǔn)入，豐富和創(chuàng)新不良資產(chǎn)處置方式，繼續(xù)推進(jìn)不良資產(chǎn)證券化。地方財(cái)政部門可推動成立專門的行業(yè)重組金融公司，集中處置不良資產(chǎn)，通過抵押品出售、資產(chǎn)管理外包、資產(chǎn)證券化、與私人資本合作等方式處理破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)；地方政府建立企業(yè)金融債務(wù)重組和不良資產(chǎn)處置協(xié)調(diào)機(jī)制。