在過去發(fā)展的階段，我國以經(jīng)濟(jì)增長為核心，只有單一維度的目標(biāo)，就是圍繞GDP做文章。當(dāng)時(shí)中央對(duì)地方的考核就很簡單，也很直觀。而現(xiàn)在我們到了新發(fā)展階段，深化改革的目標(biāo)變成了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從經(jīng)濟(jì)改革到全面改革;發(fā)展的目標(biāo)也從過去追求經(jīng)濟(jì)高速度變成了追求發(fā)展高質(zhì)量，從一維的“增長”轉(zhuǎn)向多維的“發(fā)展”。改革的目標(biāo)、發(fā)展的目標(biāo)都發(fā)生了重大變化，也就是說由過去的單一目標(biāo)變成了多元目標(biāo)。在這種目標(biāo)多元的情況下，中央對(duì)地方怎么樣進(jìn)行激勵(lì)，怎么樣實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，這就成了一個(gè)復(fù)雜的問題。

　　在單一目標(biāo)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，做大GDP蛋糕，這種激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)相對(duì)來說比較簡單。而到了新發(fā)展階段，發(fā)展目標(biāo)更為多元，不僅僅有GDP的增長，還涉及社會(huì)的公平，其中也包括區(qū)域的公平。低碳綠化、資源節(jié)約、遏制氣候變化等，也成為重要的發(fā)展目標(biāo)。由此，激勵(lì)相容的復(fù)雜性成倍地增加。加之人口流動(dòng)和家庭遷徙，公共服務(wù)成本的區(qū)域分?jǐn)側(cè)諠u顯現(xiàn)。數(shù)字平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展，稅收與稅源的背離也日漸凸顯。如此等等，這些都成為財(cái)政體制中需要考慮的重大問題。

　　在中央各部門針對(duì)地方設(shè)定的每一個(gè)考核目標(biāo)都可能存在一票否決的情況下，地方的行為選擇有時(shí)候就可能會(huì)陷入一種困境。這恐怕是我們當(dāng)前面臨的一個(gè)十分復(fù)雜的問題。

　　過去是一個(gè)靜態(tài)的社會(huì)，現(xiàn)在變成了一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)。市場化、工業(yè)化推動(dòng)了勞動(dòng)力的流動(dòng)，城市化吸引了社會(huì)人口的流動(dòng)和家庭的遷徙。人戶分離成為當(dāng)下的普遍現(xiàn)象，至今有5.04億人處于人戶分離的狀態(tài)。這給公共服務(wù)的提供如何實(shí)現(xiàn)“隨人走”帶來了極大挑戰(zhàn)。還有空巢老人的照顧、留守兒童的撫育也成為公共服務(wù)要面對(duì)的問題。青壯年勞動(dòng)力打工在外地，醫(yī)保、養(yǎng)老在戶籍所在地，在人的生命周期不同階段處于不同的區(qū)域，公共服務(wù)的成本如何在區(qū)域之間分?jǐn)?一旦這種區(qū)域協(xié)商變得成本極高或不可能的情況下，就需要上一級(jí)的政府來解決和承擔(dān)。這也就是事權(quán)、支出責(zé)任要上移。

　　過去的財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收支，以及轉(zhuǎn)移支付都是可以在假設(shè)人不流動(dòng)的情況下去設(shè)計(jì)的。而現(xiàn)在動(dòng)態(tài)社會(huì)的來臨，不只是作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力在流動(dòng)，更重要的是家庭遷徙在日漸擴(kuò)大，人口分布發(fā)生了很大變化。2.9億農(nóng)民工工作生活在城市，戶籍在農(nóng)村，其公共服務(wù)也在農(nóng)村，在當(dāng)?shù)仉y以享受同城待遇。盡管一般性轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)考慮到了常住人口因素，也有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤，但處于流動(dòng)狀態(tài)的人，在上學(xué)、養(yǎng)老、廉租房等方面依然難以享受平等待遇。所以，怎樣轉(zhuǎn)變到從動(dòng)態(tài)社會(huì)角度去完善財(cái)政體制，事關(guān)城市化能否以人為核心、事關(guān)社會(huì)公平和人力資本積累。

　　現(xiàn)在沒有一個(gè)橫向轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)要統(tǒng)計(jì)出來才可以看到，這種橫向之間資源的轉(zhuǎn)移規(guī)模其實(shí)并不小，但不透明。怎樣形成一種激勵(lì)機(jī)制，這個(gè)問題還沒有研究到位。橫向轉(zhuǎn)移支付需要在制度上有更加明確的安排。實(shí)踐中已經(jīng)有一些做法，也是在探索，在摸著石頭過河，在理論上對(duì)這個(gè)問題沒有非常清晰的描述，在制度上也沒有形成很清晰的制度路徑。這就導(dǎo)致了不確定性、不可預(yù)期性，尤其在多元目標(biāo)情況下，激勵(lì)相容出現(xiàn)很大的不確定性。

　　具體表現(xiàn)在行為上，地方不像以往那樣有積極性了。單一目標(biāo)下，地方很積極，在分稅制財(cái)稅體制下地方抓生產(chǎn)促發(fā)展的積極性、主動(dòng)性非常高，區(qū)域之間的良性競爭被解讀為中國增長奇跡的密碼。而在多元目標(biāo)下，地方在選擇組合上都存在不確定性，收益、風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)期的情況下，地方的選擇組合偏向于零風(fēng)險(xiǎn)，沒有文件依據(jù)的事情不敢干，更談不上因地制宜大膽去闖。如何激發(fā)地方積極性，這是我們現(xiàn)在面臨的迫切需要解決的問題，這是防范化解區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)全國化的治本之策。