策協(xié)同缺乏生成機制，就是打亂仗，就會帶來更大的經(jīng)濟不確定性。

　　|目標多元、政策多元的新階段與多元政策的體制基礎(chǔ)不健全間的矛盾

　　中國進入目標多元、政策多元的新發(fā)展階段。過去追求高速增長，現(xiàn)在追求高質(zhì)量的發(fā)展。從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的角度，就是從單純追求增長轉(zhuǎn)向了追求發(fā)展。增長只是規(guī)模做大的數(shù)量概念。而發(fā)展不僅僅是規(guī)模、數(shù)量的問題，還有質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的問題;不僅僅是經(jīng)濟問題，還有社會、生態(tài)環(huán)保的問題。中國在新發(fā)展階段的整體性特征越來越明顯，現(xiàn)在僅有國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長并不行，經(jīng)濟社會的各個方面相互關(guān)聯(lián)，彼此制約，都要考慮，所以發(fā)展的整體性特征衍生出多元目標和多元政策。追求高質(zhì)量發(fā)展不是某一方面、某一領(lǐng)域、某一區(qū)域，而是一個整體的、全方位的、長期的高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展這個新時代的主題也為各級政府、各個部門出臺運動式政策提供了合法性，結(jié)果持久戰(zhàn)打成了突擊戰(zhàn)。

　　從過去以增長目標為主的階段轉(zhuǎn)向增長目標、民生目標、安全目標等多目標階段，并且提出這些目標，并沒有明確的先后順序和分層分類的輕重緩急排序，實際部門往往是各自齊頭并進地推進，這就意味著政策越來越多元化。不僅綜合經(jīng)濟部門制定和實施的經(jīng)濟政策、市場監(jiān)管政策，而且教育部門、科技部門、衛(wèi)健部門、環(huán)境部門、宣傳部門、網(wǎng)信部門等其他部門出臺的非經(jīng)濟類政策和社會監(jiān)管政策，對經(jīng)濟產(chǎn)生的影響越來越大。

　　在這一過程中，目標多元、政策多元的新階段與多元政策的體制基礎(chǔ)不健全的矛盾凸顯，體現(xiàn)為“三個轉(zhuǎn)型不匹配”。

　　其一，社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不匹配。過去40多年的改革開放主要改變了計劃經(jīng)濟，但過去不僅僅是計劃經(jīng)濟，而是在計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)之上有一個“計劃社會”。迄今為止，計劃社會體制并沒有進行真正的大改革，目前遇到的很多問題是計劃社會體制帶來的問題，而不是計劃經(jīng)濟的問題。計劃經(jīng)濟因素依然存在，比如要素市場化配置的問題，但更大的制約因素是計劃社會體制的問題，對市場的深化產(chǎn)生了嚴重阻礙，這是社會轉(zhuǎn)型沒有跟上經(jīng)濟轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的結(jié)果。新發(fā)展階段追求很多目標，如更高效率、更加公平、更加美麗，能否順利實現(xiàn)，依賴社會轉(zhuǎn)型，但社會轉(zhuǎn)型沒有跟上。

　　其二，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型跟綠色轉(zhuǎn)型不匹配。從社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型來看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型在前面，社會轉(zhuǎn)型在后面;而從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和綠色轉(zhuǎn)型來看，綠色轉(zhuǎn)型沖在前面，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型落在后面。綠色轉(zhuǎn)型如何避免運動式，是一個有待解決的治理層面的問題。運動式的做法在現(xiàn)實中以不同方式在不同部門反復(fù)出現(xiàn)，今后能否真正避免仍是一個問號。

　　其三，政府轉(zhuǎn)型和發(fā)展轉(zhuǎn)型不匹配。這些年一直強調(diào)加快政府職能轉(zhuǎn)變，但政府職能轉(zhuǎn)變了哪些?轉(zhuǎn)變得到底怎么樣?政府職能有經(jīng)濟職能、社會職能，站在國家治理的高度來說，政府轉(zhuǎn)型是國家治理的轉(zhuǎn)型，這恰恰是黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確定的全面深化改革所追求的目標。政府轉(zhuǎn)型需要進一步跟上發(fā)展轉(zhuǎn)型的整體要求。

　　這三個轉(zhuǎn)型的不匹配導(dǎo)致了現(xiàn)在的多元目標、多元政策體制基礎(chǔ)缺失。全面深化改革的大框架都已經(jīng)搭好了，但從全社會的角度來看其實有很多問題，比如過去計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上的計劃社會體制還需要突破性改革。計劃社會體制遺留下來的事業(yè)單位體制基本框架沒變。教科文衛(wèi)體的微觀基礎(chǔ)很多是事業(yè)單位，涉及幾千萬人，是知識密集型的一個群體。在事業(yè)單位體制里發(fā)揮人員創(chuàng)造性，釋放創(chuàng)造性還有困難。教育、醫(yī)療、就業(yè)等許多民生問題難以通過政策方式來解決，根源就在于此。

　　|避免政策的“合成謬誤”“分解謬誤”和工程化的思維傾向

　　在現(xiàn)在的多元目標下，政策剛性化考核容易導(dǎo)致追求極端化、短期化、指標化。如果過度追求指標化就有點類似過去的計劃指標，目標很多，政策也很多，每個指標都要考核，一項沒做好就被否決。政策上的過度指標化還導(dǎo)致了地方缺乏必要的因地制宜的政策創(chuàng)新空間。在政策多元且剛性的情況下，地方政府財力有限，又不能變相融資，自主空間日漸收窄。地方政府難以充分發(fā)揮主動性、積極性、創(chuàng)造性。在嚴格的問責(zé)機制下，地方政府做任何事情都要有依據(jù)，需要等文件、指示或者通知，否則就可能被判定為“變通”“打折扣”或“亂作為”，這種越來越大的崗位責(zé)任風(fēng)險不由自主地導(dǎo)致地方政府的創(chuàng)造性行為全面收縮，而極端化、機械性的行為反而多了，不像過去那么有活力了。

　　在這種情況下，政策的實施方式帶來了“合成謬誤”和“分解謬誤”。“合成謬誤”就是，從各個部門看政策都是對的，都有一定道理，但合起來看，齊頭并進的推進下，“上面千條線，底下一根針”，這就沒法兒辦了，可能就錯了。“分解謬誤”就是，不該分解的系統(tǒng)性任務(wù)被分解了，有的分解到各個部門、各個地方，有的分解到各個時間段。比如減污降碳問題，如果五年一考核，地方有些彈性空間，來得及做必要的準備，企業(yè)也就有了明確的預(yù)期，知道應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變調(diào)整;如果半年一考核，地方就只好采取強硬的行政措施，導(dǎo)致發(fā)展停滯，這就形成了“分解謬誤”。過多過細的任務(wù)分解，本以為可以更好地明確責(zé)任，迫使壓力變成動力，但實際上壓力沒有變成動力，反而造成了整體無序。

　　從深層次來看，這與工程化的思維傾向直接相關(guān)。以工程化思維解決社會問題可能導(dǎo)致一系列的混亂。蓋房子可以分得很細，甚至由幾個單位同時進行，因為可以進行精確計算，施工位置、所需材料如鋼筋和水泥都有非常精確的標準。但如果把社會目標、社會政策、社會問題的解決當成工程去實施，進行指標化分解，一個個分得越細，這不僅不會帶來確定性，反而增加了不確定性。要改變工程化思維，千萬不要以為為了避免基層走樣，頂層設(shè)計得越細越好、指標越多越好，這樣一來反而可能帶來嚴重問題。由于經(jīng)濟社會問題有很多不確定性以及信息不對稱性，隨著時間的推移，難以完全充分地預(yù)見可能的變化，因此在這種情況下需要預(yù)留一點模糊地帶。社會耦合不是物理學(xué)意義上的精準耦合，而是一種模糊耦合，故要允許存在模糊耦合，否則會適得其反。

　　因此，在宏觀環(huán)境不確定的條件下，需要為政策留有更多余地和彈性，政策考核方向是引導(dǎo)而不應(yīng)過分追求指標化。

　　|構(gòu)建政策協(xié)同的生成機制

　　條塊關(guān)系的政策協(xié)同。黨中央文件一直呼吁給予地方更大自主權(quán)和治理權(quán)，但現(xiàn)在“條條”的文件把地方的自主權(quán)給削弱了，動不動就是一票否決，任何一個部門都對地方有生殺予奪的權(quán)力。有人調(diào)侃是“上面千把刀，底下一顆頭”，就像前面講的“上面千條線，底下一根針”。從國家治理的角度要把地方當作一級治理主體來看，賦予治理上的自主決策權(quán)。在大的國家戰(zhàn)略、大政方針上，地方應(yīng)根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化落實，而不是機械地、教條式地照搬中央政策。

　　條條關(guān)系的政策協(xié)同。條條之間的協(xié)同首先是經(jīng)濟部門和非經(jīng)濟部門的政策協(xié)同。照理說，中國更具備部門之間協(xié)調(diào)的政治優(yōu)勢和體制條件，但從結(jié)果來看，協(xié)調(diào)不好。如果都有大局意識，條條之間的協(xié)調(diào)應(yīng)該是輕而易舉的事。條條之間還有一個特別重要的關(guān)系，就是事和錢的關(guān)系。現(xiàn)在由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，實際上很多非財政部門出臺的政策都要求地方政府增加支出，都在給未來的財政增加很多潛在支出。如果地方受財力約束，其政策執(zhí)行打折扣，地方就會受到問責(zé)。于是地方只能想方設(shè)法籌資，甚至違規(guī)融資舉債，導(dǎo)致出現(xiàn)隱性債。為了實現(xiàn)地方防控金融風(fēng)險、承擔(dān)主體責(zé)任的目標，地方就會把財政和金融統(tǒng)歸一起，把地方國有企業(yè)平臺機構(gòu)和財政綁到一起，統(tǒng)籌使用財力。但這樣一來，會導(dǎo)致地方政企不分，政府和市場沒有分工，反而會導(dǎo)致更大的風(fēng)險。

　　因此，各個部門出臺政策應(yīng)該有事前評估，要算未來財政支出的賬，跟未來的財政能力匹配，形成一盤棋納入未來預(yù)算統(tǒng)籌考慮。如果很多政策出臺沒有考慮未來預(yù)算約束的條件，要么到時候做不到，要么地方財政亂套，增加財政壓力，這是高質(zhì)量發(fā)展需要考慮的重大風(fēng)險問題。政策出臺時要少一點想當然，多一點不確定性，對政策多做風(fēng)險評估，可能就會避免很多不該發(fā)生的事情。