【編者按】：改革是中國2013年的關(guān)鍵詞，中共的十八屆三中全會給出了“全面改革”方案并將付諸于行動，那么這一方案在現(xiàn)實層面該如何去實施？中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長陶然對此有深入的思考和觀察，在為FT中文網(wǎng)2013年度報告所撰寫文章中，陶然教授指出：“改革特別要講究次序，也就是需要通過找到好的改革突破口，讓上一個改革有利于后面一系列改革的進行。如果改革的突破口選錯，反而可能導(dǎo)致更糟糕的結(jié)果。具體而言，政府在金融和財政體制改革方面需要特別謹慎?！?/span>

　　所有人都同意中國需要改革。這個國家正面臨著增長失速、環(huán)境惡化、腐敗日益嚴重、及社會日益缺乏穩(wěn)定等諸多問題。低效率投資正不斷困擾著中國日益高負債驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)層終于向世界展示了他們應(yīng)對這些巨大挑戰(zhàn)的嚴肅態(tài)度。在備受矚目的三中全會上，審議通過了“關(guān)于深化改革的決定”，這是一項宏大而雄心勃勃的行動計劃。至關(guān)重要的一點，是它確保了繼續(xù)深化經(jīng)濟改革的方向，并要求在資源配置中賦予市場一個“決定性”的作用。

　　在經(jīng)歷了一年多不確定性之后，我們終于可以看到，政府準備推動全方位的經(jīng)濟改革。習近平主席和李克強總理都強調(diào)為實現(xiàn)中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須要實現(xiàn)必要的結(jié)構(gòu)性改革。但這種改革是否必須犧牲短期的增長？

　　我認為并不必然如此，而且也最好不要如此。

　　這是因為，如果沒有強勁的增長，中國的領(lǐng)導(dǎo)者們就沒有足夠的財政與金融資源來實現(xiàn)其宏偉的改革計劃，也無法繼續(xù)像2002-2008年間那樣通過成立多個資產(chǎn)管理公司來消除金融體系的巨大壞賬。目前，對改革者來說，應(yīng)該提出的問題實際上十分簡單：如果過去不可持續(xù)的依賴投資和房地產(chǎn)泡沫的經(jīng)濟增長以及不可持續(xù)，那么未來可持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)濟增長應(yīng)從何而來？

　　顯然，中國已不需要、也無法繼續(xù)投資更多的基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)和新城區(qū)建設(shè)。實際上，任何有正常判斷力的人，只要到各個地方，尤其是內(nèi)部省份的大部分市縣走一走，看看目前各地大干快上進行的工業(yè)開發(fā)區(qū)與新城區(qū)建設(shè)，就不難判斷中國工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設(shè)已嚴重過度，泡沫化的商品房建設(shè)也供給過度。如果中央政府還不采取堅

　　決的改革措施來扭轉(zhuǎn)這個局面，結(jié)果必然是未來幾年內(nèi)就會出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫崩盤并產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，最壞的結(jié)果，是政府、銀行和很多相關(guān)企業(yè)的資產(chǎn)負債表全面損害，引起整體性經(jīng)濟與金融危機。

　　總體來看，中國現(xiàn)在必須解決的問題，是為未來中國5-10年甚至更長時間穩(wěn)定經(jīng)濟增長、并維持社會、政治穩(wěn)定尋求新的改革突破口。而要想保證經(jīng)濟高速增長，同時又想抑制資產(chǎn)泡沫、控制通脹率，所要實施的改革難度非常大，而改革空間卻在日益縮小。

　　雖然目前中國社會已經(jīng)初步形成了“中國經(jīng)濟、社會乃至政治體制存在多方面的矛盾，因此需要進行系統(tǒng)性改革”的共識，但系統(tǒng)性改革并不應(yīng)該是一個面面俱到、全面同步推進的改革。

　　改革特別要講究次序，也就是需要通過找到好的改革突破口，讓上一個改革有利于后面一系列改革的進行。如果改革的突破口選錯，反而可能導(dǎo)致更糟糕的結(jié)果。類似的教訓(xùn)，在前蘇聯(lián)、東歐國家轉(zhuǎn)軌過程中俯首皆是，在中國1980年底后期，政府在經(jīng)濟過熱的情況下，過快推動價格雙軌制并軌的改革，直接帶來了全面通貨膨脹，并最終延緩了中國經(jīng)濟市場化的進程。

　　我認為，在當前情況下，中國政府在金融和財政體制改革方面不應(yīng)該無所作為，但仍需特別謹慎，防止采取過大動作，引發(fā)財政與金融困難，目前最應(yīng)該果斷推動的，恰恰應(yīng)該是那些難度較大的實體部門改革，包括逐步解除對壟斷性服務(wù)業(yè)和部分高端制造業(yè)的行業(yè)進入管制，逐步放松對城市郊區(qū)土地開發(fā)利用的管制規(guī)定，在拉動增長的同時，甚至之后，逐步創(chuàng)造金融與財政體制改革的條件，最后才能夠真正實現(xiàn)讓市場在資源配置中的“決定性”作用的目標。

　　以正確的順序進行合適的改革

　　自2011年以來，中國的經(jīng)濟增速已顯著放緩，雖然政府不斷微調(diào)政策，應(yīng)該說，目前中國經(jīng)濟仍然存在著經(jīng)濟硬著陸的實際風險。

　　政府在2008年后推動的財政和金融刺激政策使得房地產(chǎn)泡沫從一、二線城市向幾乎所有城市蔓延。也使得地方政府債務(wù)從5萬億達到超過20萬億的規(guī)模。過度寬松的財政與信貸政策導(dǎo)致基礎(chǔ)性設(shè)施和眾多工業(yè)部門，尤其是國有企業(yè)主導(dǎo)的能源、原材料、重化工部門出現(xiàn)了嚴重的產(chǎn)能過剩和投資低回報。當出口、房地產(chǎn)、能源原材料等重化工、乃至政府過度投資的基礎(chǔ)設(shè)施部門等傳統(tǒng)的增長引擎開始失去動力時，中國還有什么辦法能推動經(jīng)濟增長呢？

　　十八屆三中全會通過的整體改革方案，盡管在細節(jié)上尚顯模糊，但卻指明了正確的方向。這個改革方案包含了很可能對支撐中國經(jīng)濟短期、中期乃至長期增長起到重大作用的兩大方面：一是解除對仍由中央國企進行壟斷的高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的進入管制，二是針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地建立統(tǒng)一的市場。

　　但是，要實施這些市場化改革，不僅需要很大的政治決心，更需要確保選擇正確的改革順序是成功與否的關(guān)鍵。但并非所有改革都可以同步推進。事實上，過早推行其中一些改革，存在著危及更廣泛改革目標的風險。

　　過快推動金融自由化會帶來風險

　　許多學(xué)者，包括投資界人士，主張在中國金融體系推行快速市場化改革。事實上，金融改革已開始快速推進：貸款利率已解除管制，預(yù)計存款方面相關(guān)舉措也即將實施。例如，商業(yè)銀行很快將可以在銀行間市場簽發(fā)大額可轉(zhuǎn)讓定期存單（NCD）。資本賬戶自由化也已提上日程。上海新的自由貿(mào)易區(qū)將作為一個試點，以開放對保護性產(chǎn)業(yè)的投資，并對資本賬戶自由化改革措施進行試點。

　　然而，決策者必須十分謹慎：過快的金融自由化改革政策可能會對整體經(jīng)濟增長帶來過大的壓力，特別是當金融改革的進展沒有伴隨以實體經(jīng)濟改革同步推進的時候，就可能更加危險。由于政府在四年前出臺的經(jīng)濟刺激計劃，地方政府在工業(yè)園區(qū)及新城區(qū)建設(shè)上利用低息貸款大幅度投資，地方債務(wù)超過20萬億，數(shù)額之大前所未有。中央所屬的國有企業(yè)也在上一輪財政信貸刺激政策中迅速擴大了產(chǎn)能，在國內(nèi)外購買資源、能源，甚至還有部分參與房地產(chǎn)市場投資，央企負債可能也已達到50萬億之巨，資產(chǎn)負債率高達70%。隨著能源，資源和房價的持續(xù)下行風險，許多貸款均可能在未來變?yōu)閴馁~。

　　在這種情況下，過快推進利率自由化只會提高利率，并迫使地方政府和國有企業(yè)大批債務(wù)顯性化為銀行的不良貸款，而隨著中央政府為了防止影子銀行風險，而不得不逐步收縮信貸，加上美國推出量化寬松而必然帶來的全球利率上升，地方政府和房地產(chǎn)商會發(fā)現(xiàn)借款日益困難，而這必然進一步導(dǎo)致資金短缺的地方政府出售更多的土地，促使資金不足的地產(chǎn)開發(fā)商清算住房庫存。這樣就很容易帶來三、四線城市房價預(yù)期改變，房價下跌，甚至是地產(chǎn)泡沫破滅。一旦這種情況出現(xiàn)，銀行壞賬增加，必然進一步大幅度收縮信貸，然后一、二線城市房地產(chǎn)泡沫也開始破裂，最終致使國有銀行承受新一輪的巨額不良貸款。更糟糕的是，由于金融自由化導(dǎo)致的銀行間激烈競爭，會帶來銀行利潤變薄，銀行消化不良貸款的能力也將變?nèi)?，銀行也開始破產(chǎn)。

　　如果日本的經(jīng)驗?zāi)軌蚪o我們提供任何教訓(xùn)，那就是日本1990年代房地產(chǎn)泡沫破裂后，其1980年代推動的利率自由化反而變成了一個詛咒，使得日本銀行在房地產(chǎn)市場崩潰時沒有足夠資金撥備不良貸款，結(jié)果是大批銀行破產(chǎn)。

　　實際上，即使沒有明年美國退出量化寬松所導(dǎo)致的資金從發(fā)展中國家外流，全球利率上升，中國政府也會因為過去信貸過分寬松而不得不收緊信貸，利率上升是一個大概率事件，錢荒在未來會不斷出現(xiàn)，利率自由化和資本賬戶自由化可能加速中國房地產(chǎn)崩盤和金融危機的出現(xiàn)。

　　重新大幅度調(diào)整稅收制度仍為時過早

　　為重振實體經(jīng)濟，一些學(xué)者呼吁在政府要逐步降低經(jīng)濟的整體稅負。即使這個措施在理論上是正確的，但在時間點選擇上也可能是錯誤的。

　　目前中國經(jīng)濟的直接威脅是過度投資和缺乏持續(xù)增長的消費需求。稅收減免可能有助于減輕企業(yè)負擔收益，并救活那些在生死線上掙扎的企業(yè)，但這種措施卻不會創(chuàng)造新的持續(xù)增長動力。

　　更重要的是，債臺高筑的地方政府已無力再減免稅收。事實上，許多地方政府正努力從企業(yè)中獲得更多稅收以彌補經(jīng)濟增長放緩和土地出讓收入增速下降所帶來的損失。與此同時，近年來中央政府財政支出增長也已超過收入增速，并且考慮到未來經(jīng)濟增長放緩的前景，未來政府支出、尤其是社會保障支出的增速不會下降。因此，減稅空間是非常有限的。

　　另外一個措施是開征房產(chǎn)稅。但房產(chǎn)稅要全面開征，需要很多條件，尤其是在當前地方政府無法為城市居民提供充分公共安全、基本教育等公共服務(wù)，導(dǎo)致絕大部分城市購房居民不得不支付高額物業(yè)費雇傭保安保障小區(qū)安全，而同時城市房價又畸高的情況下，全面開征房產(chǎn)稅并作為地方政府替代性稅收來源，在短期是難以實現(xiàn)的；而只對第二套及以上住房征收房產(chǎn)稅，不僅難以籌措足夠資金來替代土地出讓金，而且實施上也會因為制定政策或影響政策制定的人自己一般有多套住房而存在較大阻力。

　　即使中央政府強行推動對二套以上住房征稅，也可能催生很多三四線城市本已脆弱的房產(chǎn)市場預(yù)期發(fā)生改變，甚至導(dǎo)致房產(chǎn)拋售、直接影響經(jīng)濟增長。鑒于許多三線或四線城市本就岌岌可危的房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀，有理由相信財產(chǎn)稅的實行有可能成為壓垮這些地方房地產(chǎn)泡沫的最后一根稻草。

　　另一項財稅體制改革的建議，則是中國應(yīng)對資源及能源使用征收更高賦稅，這個改革的方向也許是正確的，因為中國的資源、能源價格太便宜，污染太重，但推動這項改革的時機也不能說特別合適。比如，在能源、資源需求旺盛的前提下，如2005、2006年的時候推動這個改革，那就是可行也有利的。但如果目前面對的是能源、原材料行業(yè)增長放緩及產(chǎn)能嚴重過剩，過快加稅只會抑制增長，甚至導(dǎo)致國企為主的能源、原材料行業(yè)企業(yè)大批虧損乃至倒閉，迅速增加銀行體系的不良貸款。

　　同理，當前階段對解除煤炭、鋼鐵和電力等行業(yè)的國有壟斷行業(yè)推動民營行業(yè)的進入管制，對經(jīng)濟增長也未必有太大幫助。這是因為上述行業(yè)已經(jīng)面臨著嚴重產(chǎn)能過剩，未來面對的是如何收縮，但又不希望過快收縮的問題，解除對這些行業(yè)的進入管制并不能帶來經(jīng)濟的顯著增長。

　　改革從何開始突破？

　　在選擇改革應(yīng)該從哪些方面首先開始突破時，特別需要優(yōu)先考慮那些可以在短期內(nèi)就帶來經(jīng)濟乃至財稅增長的領(lǐng)域，從而使政府乃至全社會在持續(xù)增長中建立支持改革的信心，也有利于通過做大蛋糕，并設(shè)定合理補償機制來減少利益集團對改革可能施加的強大阻力。

　　我認為，中國當前的經(jīng)濟體制改革，應(yīng)該從那些產(chǎn)能因國有壟斷而仍然不足的行業(yè)開始，主要是產(chǎn)能仍然不足的少數(shù)高端服務(wù)業(yè)、制造業(yè)部門與土地改革。

　　在電信，交通（公路交通與航空），石油石化、醫(yī)療保健和教育、以及一些地方公用事業(yè)等部門，解除民營資本的進入管制將有利于更多民間投資的進入，并產(chǎn)生較高的資產(chǎn)回報率。當然，這些行業(yè)的背后都有較為強大的既得利益集團，他們會全力阻礙放開行業(yè)進入管制的改革。

　　國際經(jīng)驗表明，在這些部門推動改革，政府強大的政治意愿至關(guān)重要，但同時也必須指出，即使中央現(xiàn)在下決心開始推動，中國也可能需要多年才能夠逐步實現(xiàn)這些部門的效率提升和產(chǎn)出及就業(yè)增長。國際經(jīng)驗也同時表明，如果在這些行業(yè)解除進入管制的措施不當，就可能帶來新的問題，比如，如果僅僅是允許私營部門參股這些行業(yè)，而不是發(fā)放更多的牌照允許私營部門作為平等主體參與競爭，那么結(jié)果往往會是這些部門的產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量沒有提升，價格也沒有降低，經(jīng)濟、就業(yè)增長亦無從談起。

　　因此，未來要推動打破這些行業(yè)壟斷的改革，必須做好足夠的理論和操作準備，仔細研究國際經(jīng)驗與教訓(xùn)，才有可能取得合意的結(jié)果。給定中國經(jīng)濟當前面臨的困局，尤其是本應(yīng)在這些行業(yè)獲得高質(zhì)量就業(yè)的大學(xué)生就業(yè)日益困難、未來可能成為社會不穩(wěn)定因素的嚴峻局面，中央政府真應(yīng)該有“壯士斷腕”的精神，毫不遲疑、但非常謹慎地推動這些行業(yè)的改革。

　　另一個擁有顯著增長潛力的產(chǎn)業(yè)部門則是土地與房地產(chǎn)部門。目前中國的土地有兩種基本類型：城市土地為國家所有；農(nóng)村土地為農(nóng)村集體所有。但目前體制下，只有城市政府有權(quán)以城市發(fā)展為名從農(nóng)民手中征地。這不僅剝奪了城市郊區(qū)農(nóng)村居民自身開發(fā)土地的權(quán)利，城市商、住用地和住房成本也因地方政府為了自身財政利益而壟斷限供商、住用地被推高。

　　但未來改革進程中，簡單地宣稱要“建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)土地市場”，乃至直接廢除現(xiàn)有的征地制度也過度理想化，而且這個改革也會因為地方政府乃至中央主管部門的堅決反對而難以實現(xiàn)。最重要的是，和1980年代的價格改革帶來的全面通貨膨脹的效果相似，簡單化地在釋放出海量的農(nóng)村建設(shè)用地進入城市土地市場之前，推動集體建設(shè)用地入市，就會引起房地產(chǎn)市場預(yù)期改變甚至直接導(dǎo)致城市房地產(chǎn)泡沫崩盤。

　　顯然，中國的政策制定者面臨一個兩難：不打破地方政府對商住用地的壟斷，就無法消除房地產(chǎn)泡沫化的主要制度基礎(chǔ)，結(jié)果是房地產(chǎn)還會進一步泡沫化而最后破裂；但在房地產(chǎn)已經(jīng)嚴重泡沫化的情況下，過快打破壟斷則會導(dǎo)致泡沫直接破裂。

　　因此，要推動難度很大的土地制度改革，不是僅僅通過發(fā)布諸如“建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)土地市場”之類的政策性文件，就可以解決問題的。有效的改革，需要政府和學(xué)術(shù)界非常扎實研究這個改革領(lǐng)域所面臨的具體情況，尤其是深入考察改革后利益相關(guān)方的潛在損益，以此為基礎(chǔ)制定相對完善的利益補償和激勵機制，既向利益群體施加必須改革的壓力，也給其足夠經(jīng)濟激勵來配合改革。只有做到這一點，才能夠?qū)崿F(xiàn)順利轉(zhuǎn)型。

　　漸進推動土地-戶籍改革的路線圖

　　以土地改革為例，我認為，未來10年中國地方財政的順利轉(zhuǎn)型、乃至于農(nóng)民工市民化與新型城鎮(zhèn)化模式建立，最重要的突破口，并不主要在于戶籍制度改革，也不在于政府大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，而是應(yīng)該推動漸進式的土地制度改革。其基本點，是充分利用市場機制，讓城市郊區(qū)農(nóng)民給外來農(nóng)民工蓋房子，以此增加城市中低端住房供給，在化解當前中央房地產(chǎn)調(diào)控兩難，有效推動增長的同時，逐漸消除房地產(chǎn)泡沫，并逐步為地方政府創(chuàng)造可持續(xù)的稅基。

　　目前，中央的房地產(chǎn)調(diào)控政策面臨兩難，不進行調(diào)控會使房地產(chǎn)進一步泡沫化，而持續(xù)進行房價調(diào)控又可能推動經(jīng)濟進一步下行。因此，必須調(diào)整政策思路，主要是要在抑制房地產(chǎn)泡沫，但又要防止其崩盤的情況下，有效解決大量城市流動人口進入城市永久定居的居住、教育融資問題。

　　為此，中國可借鑒德、日、中國臺灣的區(qū)段征收、市地重劃經(jīng)驗，政府通過主導(dǎo)土地發(fā)展權(quán)，改造基礎(chǔ)設(shè)施，重劃容積率，釋放土地增值收益。具體而言，可以考慮采取如下措施：

　　首先，改革征地體制。地方政府不再按既有體制實施征地——土地一級開發(fā)——壟斷性出讓，而是與作為原土地權(quán)利人的城郊村村集體、村民談判，政府無償切走集體土地一個比例，部分作為基礎(chǔ)設(shè)施用地，其余拍賣為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，征收比例視城中村實際情況（人口、密度、地價等）大致確定在30-50%之間。政府負責相應(yīng)地段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供。

　　其次，剩余土地可以在直接轉(zhuǎn)為國有土地的情況下，將土地開發(fā)權(quán)賦予村集體與村民，同時靈活運用規(guī)劃手段適當提高地段容積率，確保村民留用土地資產(chǎn)的有效增值。獲得部分土地開發(fā)權(quán)的村集體與村民，直接發(fā)放國有土地使用權(quán)證，允許其在限定條件下進行開發(fā)。村民可自行組織向銀行貸款，或聯(lián)合其他主體合作開發(fā)，解決集體建設(shè)用地開發(fā)難以獲得融資的問題。

　　第三，為防止對既有房地產(chǎn)市場造成過大沖擊，政府可以對村集體、村民留用土地開發(fā)權(quán)進行適當限定。可規(guī)定上述村民開發(fā)只能建設(shè)面向低收入群體的出租房，或建設(shè)住房在一定時期內(nèi)（如10-15年內(nèi)）只能出租、不能出售，且需要交納出租屋收入所得稅或房產(chǎn)稅。

　　最后，對于存量小產(chǎn)權(quán)房，結(jié)合珠三角“三舊改造”的經(jīng)驗并進一步完善，再補交一定土地出讓金或向政府無償讓渡部分基礎(chǔ)設(shè)施或公益事業(yè)用地，并通過改造達到一定基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃標準后，相應(yīng)土地實現(xiàn)國有化，符合條件后逐步轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)，地方政府對一定面積或套數(shù)以上住房抽取房產(chǎn)稅或出租屋收入所得稅。

　　我們認為，采取上述改革措施，就可在政府不用投入過多資源建設(shè)保障性住房情況下，通過市場機制來解決大部分城市流動人口市民化過程中的住房問題，同時還兼顧了城郊村農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。而通過城市規(guī)劃控制來控制開發(fā)節(jié)奏，上述改革也可避免改革措施對城市商品房房價造成過大沖擊，但同時也對投機者釋放“炒作沒有前途”的信號，之后政府就可以全面取消當前房地產(chǎn)調(diào)控政策。上述改革還可以結(jié)合出租屋或房產(chǎn)稅的收取，配合中央地方投資，為在相應(yīng)地段建立和運營城市公立學(xué)校接受農(nóng)民工子弟全面入學(xué)融資，配合異地高考政策的改革，解決了農(nóng)民工住房與子女就學(xué)、升學(xué)問題后，戶籍改革就全面實現(xiàn)突破。

　　當然，僅僅采用前述改革措施，仍然很難說服地方政府支持改革。這是因為地方政府還有很多城市建設(shè)已在進行或?qū)⒁M行，手上還有大量存量債務(wù)也要償還，他們必然希望進一步壟斷土地供應(yīng)。

　　但中央政府和地方政府都應(yīng)該明白，目前中國地方依靠“土地財政”、“土地金融”并以高負債推動的大規(guī)模工業(yè)開發(fā)區(qū)、新城區(qū)建設(shè)，確實是一個“擊鼓傳花”式的“龐氏騙局”，不改革只有死路一條。必須痛下決心加以改變，但同時也需要指出，即使不再按照傳統(tǒng)方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工業(yè)用地在內(nèi)的存量土地。完全可以通過對這些存量土地更集約化利用和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整來確保未來十年左右過渡期內(nèi)地方政府持續(xù)獲取的土地收益。具體而言，由于各地殺價招商引資，中國絕大部分城市工業(yè)用地效率非常低下，因此，完全可以考慮采取包括空地閑置稅，規(guī)劃調(diào)整、政府與廠商合作開發(fā)等各種手段，推動政府與原工業(yè)用地者重新談判。

　　當然，中央需要在商、住用地“招、拍、掛”出讓的政策上進行相應(yīng)調(diào)整，允許地方政府與原土地權(quán)利人（那些已獲低價工業(yè)用地的制造業(yè)投資者）之間建立一個合理的收益分配談判機制。政府可以逐步調(diào)整規(guī)劃用地性質(zhì)，同時允許原工業(yè)用地廠商直接與商住用地開發(fā)商進行土地交易，政府通過累進土地增值稅（或商住用地出讓金補交）來獲得土地變性所帶來的部分增值收益。這種做法，在以前劃撥用地入市的操作中早有經(jīng)驗，因此不難推動。此外，上述措施帶來的商住用地開發(fā)，還可以為地方政府帶來可觀的營業(yè)稅等稅收。

　　我們的測算表明，如果措施得當，過渡期內(nèi)上述措施基本可以覆蓋地方政府因為土地制度改革而帶來的財政損失，并為地方政府償還巨額債務(wù)創(chuàng)造相當資源。

　　前述兩方面措施結(jié)合，就有助于消化目前中國嚴重過剩的鋼鐵、建材等房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的過剩產(chǎn)能，有助于化解地方政府的巨額存量債務(wù)；這些措施不僅可以逐步消解城市房地產(chǎn)泡沫，讓城市居民將其收入更多用于非住房消費，還可促進流動人口實現(xiàn)舉家遷移，抑制城市中、低端勞動力工資的過快上漲；上述措施有助于流動人口子女實現(xiàn)城市公立學(xué)校就學(xué)，配合各省高考入學(xué)指標隨就學(xué)兒童人數(shù)的調(diào)整，也可以解決流動人口子女異地就學(xué)、升學(xué)的問題，從而實現(xiàn)戶籍改革的突破。上述改革措施可以從多方面增加內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長與社會和諧，為未來長期建立以財產(chǎn)稅和市政債為主體的地方公共財政體系贏得寶貴的轉(zhuǎn)軌期。

　　我認為，考慮到中國目前需要進行的各種改革所涉及利益格局復(fù)雜性及真正推行改革的所面臨的難度，政府現(xiàn)在就應(yīng)該在制定全局性的改革規(guī)劃后，全力推動學(xué)術(shù)界乃至民間對一些重大政策改革問題進行深入的公共政策辯論。唯有如此，才能夠真正助推改革，給改革者增加動力，讓被改革者產(chǎn)生壓力。

　　當中國的改革走到了今天，無論是學(xué)術(shù)界的充分準備和有效辯論、還是學(xué)術(shù)界與政府部門的良性互動，對正確選擇改革突破口都非常重要。即使選擇對了改革的突破口和順序，也還需要政府領(lǐng)導(dǎo)人推動改革的堅強決心和推動改革的高度政治能力和智慧，才有可能最后實現(xiàn)改革的目標，避免經(jīng)濟和社會出現(xiàn)大問題。