2011年是我國“十二五”的開篇第一年，在新的歷史時期，國際環(huán)境和國內(nèi)形勢會發(fā)生深刻的變化，能否適應(yīng)這一變化，通過深化改革進一步理順政府與市場的關(guān)系、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大突破，決定著中國的長治久安。

中央明確提出“十二五”時期的主線是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，重要任務(wù)是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，但今年上半年的經(jīng)濟指標(biāo)顯示，結(jié)構(gòu)失衡的問題有進一步加劇的可能。我們要堅決貫徹“十二五”規(guī)劃精神，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這一主線，以深化改革推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，為中國未來的可持續(xù)高速發(fā)展創(chuàng)造條件。

一、政府與市場失衡是諸多經(jīng)濟社會問題存在的根源

改革開放以來，我國綜合實力有了很大的提高，2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值達到39.8萬億元，已經(jīng)躍居世界第二位。但是，經(jīng)濟發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出。這說明，經(jīng)過30多年的改革，我們已經(jīng)基本確立了社會主義市場經(jīng)濟的體制，但一些深層次的改革并未完成，在政府和市場的關(guān)系上，如何充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，仍需改革攻堅。

（一）從經(jīng)濟角度看，增長方式仍以粗放型為主、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲

早在1995年，黨的十四屆五中全會就提出，經(jīng)濟增長方式要從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。但至今為止，我國經(jīng)濟的快速增長仍然主要依靠生產(chǎn)要素的粗放投入。在經(jīng)歷金融危機之后，粗放型經(jīng)濟增長方式甚至在一定程度上出現(xiàn)了回歸，致使我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲。

1.投資和消費失衡。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，我國投資率始終處于較高水平，并且呈持續(xù)上升態(tài)勢。上世紀(jì)90年代投資率平均為37.8%，而2003年到2010年投資率連續(xù)8年升到40%以上，2010年達到48.6%的歷史高位。而最終消費率在上世紀(jì)90年代平均為60%，2007年到2010年連續(xù)4年下降到50%以下，2010年為47.4%，大大低于世界平均70%以上的水平。

2.國際收支失衡。由于過度依賴出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略，導(dǎo)致貿(mào)易依存度過高，貿(mào)易順差居高不下，2010年我國貿(mào)易依存度高達51%；過度依賴外商投資，又造成資本賬戶順差。從2000年開始，中國國際收支持續(xù)出現(xiàn)“雙順差”局面，這顯示我國國際收支不平衡矛盾在不斷加劇。2010年中國繼續(xù)保持“雙順差”局面，全年經(jīng)常項目順差3054億美元，資本和金融項目順差2260億美元；國際儲備資產(chǎn)增加4717億美元，增長18%。目前中國外匯儲備累計已經(jīng)超過了3萬億美元。隨著美國債務(wù)危機的惡化，美元出現(xiàn)長期貶值的趨勢，中國的外匯儲備面臨巨大的風(fēng)險，也凸顯出調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略刻不容緩。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。我國制造業(yè)實行改革開放的時間較早，激發(fā)了企業(yè)活力，在全球市場上保持了較高的競爭力；但醫(yī)療教育、金融保險、交通通訊等服務(wù)業(yè)卻由于政府壟斷或過度行政管制，處于效率低下、供給不足的狀態(tài)；加之較長時間內(nèi)，政府投資過度集中于基礎(chǔ)設(shè)施和重化工業(yè)，形成了我國制造業(yè)發(fā)展較快而服務(wù)業(yè)相對落后的局面，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重長期徘徊在40%左右，遠低于國際平均水平。

（二）從社會角度看，各種矛盾日趨復(fù)雜

在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，社會矛盾不斷增多。住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問題日益突出，貧富差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距持續(xù)擴大，社會利益群體矛盾日益激化，當(dāng)前社會矛盾主要集中在三方面：

1.收入分配制度不合理導(dǎo)致國民收入分配嚴(yán)重扭曲。國民收入的增長速度較長時期落后于經(jīng)濟增長速度，廣大人民群眾從經(jīng)濟增長中得到的實惠和他們所付出的貢獻難以匹配。我國勞動者報酬占GDP的比重2000年為51.4%，2007年為39.74%，下降了11.66個百分點。勞動報酬中，工資總額占GDP的比重從1980年的17%逐年下降到近年來的11%。近幾年該指標(biāo)雖有所提高，但是與國際水平相比仍然偏低。收入分配制度改革的滯后不僅導(dǎo)致一次分配不合理，二次分配也因為基本公共服務(wù)不均等而產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)，收入分配進一步被扭曲。社會結(jié)構(gòu)逐漸板結(jié)，社會流動渠道不暢，社會階層之間的鴻溝正在加深。

2.“土地財政”催生不合理的土地拆遷征用行為，推高房價。地方事權(quán)與財權(quán)不匹配，“土地財政”成為一些地方政府的生財之道。一些地方政府通過壓低工業(yè)用地價格、放松勞動與環(huán)境管制來招商引資，盲目建設(shè)開發(fā)區(qū)，不僅造成大量土地資源的浪費，還因為征用程序不合法、拆遷補償過低導(dǎo)致大量的群體性事件。在商住用地方面，一些地方政府則通過各種手段間接推高房地產(chǎn)價格，從“賣地”中獲得收益，導(dǎo)致房價居高不下，民眾反響強烈，成為嚴(yán)重的社會問題。

3.政府公共產(chǎn)品提供不足，公共服務(wù)均等化亟待提高。中國在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)方面，長期處于總量不足、結(jié)構(gòu)失衡的狀態(tài)。民眾反響強烈的“看病難、看病貴”、“學(xué)費高”等現(xiàn)象反映了政府在醫(yī)療、教育、保險、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟等領(lǐng)域提供的服務(wù)不足。我國基本公共服務(wù)還呈現(xiàn)非均等性的特征。以戶籍劃分的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及體制安排的差異導(dǎo)致國民享受到的公共服務(wù)可能因性別、年齡、地區(qū)、戶籍和身份的不同呈現(xiàn)顯著差異。尤其值得關(guān)注的是，我國流動人口已經(jīng)突破2億，隨著城市化進程的加速，人口的跨區(qū)域流動的規(guī)模還將持續(xù)增加。如何實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，讓這些游離在制度安排之外的人順利融合到制度保障之內(nèi)將成為一個長期而重要的課題。

當(dāng)前中國經(jīng)濟社會面臨的諸多問題，根源在于政府和市場之間的關(guān)系亟待進一步理清，尤其是要合理界定地方政府與市場的邊界。由于塊塊分割的局面基本沒有改變，地方政府公司化的傾向愈演愈烈，地方依然層層下達GDP、投資、招商、項目等各種經(jīng)濟指標(biāo)，有的一直下達到街道。正是由于地方政府在很大程度上充當(dāng)了資源配置的主體，中央的調(diào)控指標(biāo)往往在執(zhí)行過程中落空。在地方普遍追求高增長、大投資的背景下，中央為了保證地方的煤、電、油、運，往往形成了地方調(diào)控中央的局面。以“十二五”規(guī)劃中GDP增長指標(biāo)為例，中央制定的是7%，而各省、市、區(qū)制定的指標(biāo)加權(quán)平均達到10.5%，11個省市“十二五”期間GDP要翻番，年度增長要達到14%以上?！笆濉睍r期，如果不下決心理順政府與市場的關(guān)系，將影響到中國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、全面深化改革理順政府與市場關(guān)系

“十二五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是“十二五”規(guī)劃的主線。為了進一步推進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，首要的任務(wù)是理順政府和市場之間的關(guān)系。

（一）加快政府職能的轉(zhuǎn)變

要堅持市場導(dǎo)向的改革方向，建立有限政府、服務(wù)型政府。盡管地方政府主導(dǎo)的地區(qū)間競爭帶來了快速的經(jīng)濟增長，但這種高速增長的模式產(chǎn)生的巨大代價和風(fēng)險已日益顯現(xiàn)。為了充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，應(yīng)該考慮從以下幾方面入手：

1.打破塊塊分割。在現(xiàn)行體制下，中央和地方政府均制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。中央政府在制定發(fā)展規(guī)劃的時候，考慮的是全局利益，強調(diào)的是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃的時候，更多考慮的是地方利益，強調(diào)的是地方間的競爭。這在一定程度上造成中央的計劃被架空，地方經(jīng)濟布局分散、重復(fù)建設(shè)。應(yīng)統(tǒng)一執(zhí)行中央制定的全國計劃，保證法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。地方政府應(yīng)一方面確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，另一方面要加強對本地經(jīng)濟和社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，面向人民群眾，提供各項公共服務(wù)。

2.建立合理的政府績效管理機制。各地政府往往將GDP、固定資產(chǎn)投資和引進外資等指標(biāo)層層分解，并與官員的考核和升遷掛鉤。這強化了地方官員干預(yù)市場經(jīng)濟的動機，造成官員過分重視經(jīng)濟增長而忽視了民生工作，而且為腐敗的滋生創(chuàng)造了條件。應(yīng)改革領(lǐng)導(dǎo)績效考核制度，在考核指標(biāo)中更多地關(guān)注民生，遏制GDP崇拜和政績沖動；在考核評價上更多地注重民意，堅持把群眾滿意度作為主要標(biāo)準(zhǔn)；在考核方式上更多地強調(diào)民主，擴大干部群眾對考核工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.完善法律法規(guī)。政府行為和市場經(jīng)濟活動的界限模糊不清，導(dǎo)致政府往往越界，對市場經(jīng)濟活動過多干預(yù)。以法律法規(guī)厘清政府和市場的邊界，才能從根本上約束政府行為，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。應(yīng)進一步減少和規(guī)范行政審批制度，加強對政府行政審批權(quán)的監(jiān)督制約。應(yīng)進一步完善行政程序法制，健全政府決策機制，提高政府工作的透明度。應(yīng)進一步落實和完善行政監(jiān)督機制，建立執(zhí)法責(zé)任追究制，推行政府問責(zé)制，完善行政賠償制，確保行政權(quán)力真正用于為人民謀利益。

（二）深化財稅體制改革

財稅制度是規(guī)范政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)。因為財稅體制改革牽涉到各方的利益，又是改革中的難點?，F(xiàn)行的財稅體制存在一系列的問題，如地方事權(quán)與財權(quán)不匹配，地方政府收入有限，但支出壓力較大，過度依賴“土地財政”；地方債務(wù)負擔(dān)較重，透明性不強，并可能引發(fā)未來的財政金融風(fēng)險等等。為了進一步理順政府和市場之間的關(guān)系，應(yīng)考慮從以下幾個方面加快財稅體制改革：

1.政府收入體制改革。在目前以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制下，地方政府關(guān)注的是經(jīng)濟規(guī)模而不是經(jīng)濟效益，有強烈的沖動做大經(jīng)濟規(guī)模，卻忽視經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效率。應(yīng)完善資源稅、開征環(huán)境稅，增強稅收對節(jié)約資源、保護環(huán)境的促進功能；應(yīng)盡快開征房地產(chǎn)稅，為地方政府公共服務(wù)提供穩(wěn)定的財源。應(yīng)該形成完整的國家財政收入體系，將各個部門的“預(yù)算”統(tǒng)一為國家預(yù)算。

2.政府支出體制改革。在最新出版的《朱镕基講話實錄》一書中，朱镕基同志談到，“要把我們的政府建設(shè)成一個廉潔的、高效的、廉價的政府?！苯ㄔO(shè)“廉價政府”，一是要控制政府的規(guī)模，二是要努力使政府提供公共服務(wù)的成本最小化。當(dāng)前我國按照大口徑計算的宏觀稅賦占GDP比重已經(jīng)不低，但在很多民生方面又投入不足。這一現(xiàn)象的癥結(jié)在于政府機構(gòu)過于臃腫、政府支出結(jié)構(gòu)不合理。應(yīng)下大力氣壓縮行政開支。做好行政成本的分解和分項控制，提高政府辦事效率，同時加大對教育、衛(wèi)生、科技研發(fā)等領(lǐng)域的投入。