編前：2013年12月28日，由中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社主辦的“新階段 新方略 新夢(mèng)想——中國(guó)改革（2013）年會(huì)”在北京隆重召開(kāi)。以下是國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英的主題演講內(nèi)容。

從十八屆三中全會(huì)的決定來(lái)看，土地問(wèn)題在我看來(lái)這幾塊有重大突破：
第一，提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，同等同權(quán)；
第二，關(guān)于征地制度，提出多元的保障機(jī)制，原來(lái)提的是補(bǔ)償機(jī)制，這次提的是保障機(jī)制。
第三，關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度；
第四塊關(guān)于宅基地制度的改革問(wèn)題。
第五，關(guān)于企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)。
總體來(lái)講，以上幾條這次三中全會(huì)有重大突破。但是，這幾條改革都會(huì)面臨很大的困難。
       第一是關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這次三中全會(huì)跟我們從十六大以來(lái)關(guān)于土地制度改革的邏輯是有一點(diǎn)差別。十六大以來(lái)整個(gè)改革的突破、闖關(guān)口一直放在征地制度改革。但是，后來(lái)十多年的征地制度改革一直不是很順。征地制度改革一直到常委會(huì)也沒(méi)有通過(guò)。主要的原因在哪里？征地制度改革首先碰到跟我們現(xiàn)在的發(fā)展模式的沖突。這次改為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，而集體經(jīng)濟(jì)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)面臨一個(gè)很大的問(wèn)題。農(nóng)民可以用使用權(quán)入股或者聯(lián)營(yíng)，跟其他主體進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)，但是集體建設(shè)用地是可以租賃的。這個(gè)寫(xiě)進(jìn)去，現(xiàn)在面臨一個(gè)很大的問(wèn)題，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何理解它的概念和它的內(nèi)涵，目前在各界對(duì)這塊的解讀差別是非常大的。如果我們把集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地理解為土地管理法現(xiàn)在規(guī)定的，就是農(nóng)民可以自用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)、創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及用集體土地使用權(quán)入股或者是聯(lián)營(yíng)，那個(gè)口子是非常小的。長(zhǎng)三角這些地區(qū)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地方可能還有一定的空間。這塊我們現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是，我們上一輪整個(gè)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中已經(jīng)用了大量的集體建設(shè)用地，不是按我們土地管理法規(guī)定講的。這個(gè)存量的集體建設(shè)用地市場(chǎng)在我們目前整個(gè)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過(guò)程中，土地非農(nóng)化的比重非常大。比如，珠三角集體建設(shè)用地的比重在整個(gè)建設(shè)用地里面差不多占了60%，這是一個(gè)特點(diǎn)。在90年代改革的過(guò)程中，這些土地進(jìn)入了市場(chǎng)，但是跟法律都有很大的沖突。
       第二是我們廣大的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)。按現(xiàn)行的法律規(guī)定，城鎮(zhèn)土地屬于國(guó)有，城市土地屬于國(guó)有，但是我們?cè)谡鞯赝恋剡^(guò)程中，農(nóng)民的宅基地和原來(lái)城鄉(xiāng)接合部集體的企業(yè)用地很多。企業(yè)用地、宅基地這些土地基本上沒(méi)有轉(zhuǎn)為國(guó)有，仍然保持集體所有。我們?cè)谡麄€(gè)城市規(guī)劃不斷擴(kuò)展的過(guò)程中，在城市區(qū)內(nèi)就存在非常大比例的。比如，深圳土地面積是498平方公里，有300多平方公里事實(shí)上是在農(nóng)民手上控制的。盡管轉(zhuǎn)為國(guó)有，事實(shí)上還是在農(nóng)民手里。我們?cè)诒本┏青l(xiāng)接合部做了50個(gè)城中村的試點(diǎn)，集體建設(shè)用地達(dá)到89平方公里。這89平方公里差不多相當(dāng)于北京老城區(qū)東城、西城、崇文和宣武的總和。存量的集體建設(shè)用地叫不叫經(jīng)營(yíng)性用地，按土地管理法的規(guī)定，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這個(gè)概念。
     在下一步實(shí)施的過(guò)程中，我們面臨非常大的一個(gè)困難是，按土地管理法規(guī)定，農(nóng)民自用的和入股的這些土地算不算經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地？還是現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的處于經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的這些建設(shè)用地算經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地？我們?cè)诟拍畹慕缍ㄉ蠒?huì)面臨非常大的麻煩。
     第二個(gè)麻煩是關(guān)于征地制度改革。征地制度改革面臨的困難在哪？十七屆三中全會(huì)就已經(jīng)提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)施非常困難，主要原因是兩個(gè)：一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的范圍是指城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)外的這些用地，如果是非公益性的，可以直接進(jìn)入市場(chǎng)。但是城鎮(zhèn)范圍區(qū)外這個(gè)圈，城市的圈是非常大的，圈外能夠進(jìn)市場(chǎng)的規(guī)模是非常小的。第二個(gè)就是我剛才講的，征地城鎮(zhèn)化的模式根本沒(méi)有改變，從2003年以后尤其2006年以后，事實(shí)上征地的規(guī)模不是縮小而是擴(kuò)大了。比如，到去年我們新增的建設(shè)用地已經(jīng)達(dá)到810萬(wàn)畝，導(dǎo)致征地制度改革基本沒(méi)有往前推進(jìn)。
       我們的征地改革現(xiàn)在面臨兩個(gè)問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題是十七屆三中全會(huì)以來(lái)，我們的征地制度改革把它放在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外。但是，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以?xún)?nèi)，大量的事實(shí)上的集體土地已經(jīng)在市場(chǎng)上，基本上是急需用征地的辦法，這些土地急需通過(guò)征地進(jìn)入市場(chǎng)。從2008年以后，我們面臨的問(wèn)題是，繼續(xù)在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)繼續(xù)走征地城鎮(zhèn)化的模式，成本非常之高?，F(xiàn)在到什么程度呢？我們整個(gè)土地出讓收入里面，將近40%是用于征地和拆遷。所以很多人反對(duì)征地制度改革的一個(gè)最大的理由就是說(shuō)，我們盡管欺負(fù)了農(nóng)民，但是保證了整個(gè)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化低成本的推進(jìn)。我們要告訴這些人的是，尤其在實(shí)行國(guó)有房屋拆遷條例以后，城鎮(zhèn)化地區(qū)繼續(xù)走征地城鎮(zhèn)化的模式已經(jīng)難以為繼，成本已經(jīng)非常高。我們面臨第一個(gè)難點(diǎn)，在城鎮(zhèn)土地國(guó)有的框架下，對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地是否繼續(xù)走征地城鎮(zhèn)化模式？我的建議是走不下去了，必須進(jìn)行改革。改革的方式就是改變用地模式，將現(xiàn)在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀的存量的集體建設(shè)用地，采取政府、農(nóng)民、集體合作開(kāi)發(fā)的方式，一部分土地保證城鎮(zhèn)更新的過(guò)程中公共設(shè)施的用地，一部分的土地保證更新過(guò)程中土地收入來(lái)用于市政的建設(shè)，另外保留一定量農(nóng)民的集體建設(shè)用地，直接進(jìn)入市場(chǎng)參與城鎮(zhèn)化的建設(shè)。通過(guò)用地模式的改變，來(lái)改變我們整個(gè)征地城鎮(zhèn)化模式。
       這個(gè)改了以后，接下來(lái)我們面臨的就是新增的問(wèn)題，就是存量。中西部地區(qū)的工業(yè)化還要裝一億的人，一億的人有很大一塊地要通過(guò)新增來(lái)解決。我的建議是，對(duì)于非公益性的新增的建設(shè)用地不能再進(jìn)行征地。辦法是，我們制定否定性的征地目錄。這次三中全會(huì)提負(fù)面清單，負(fù)面清單非常重要的一塊在土地上，就是要制定征地的否定性的目錄。對(duì)于不是公共目的用途的用地不能再采取征地的方式。通過(guò)新增這一塊大大縮小征地的范圍。第二是關(guān)于價(jià)格的補(bǔ)償，現(xiàn)在完全陷入兩極，一極就是農(nóng)民得的太少，另外一極就是政府得的太多。調(diào)和這兩者我們建議考慮三個(gè)因素：一是區(qū)位的因素，二是用途的差異。在考慮這兩者的前提下，對(duì)于用地按不同類(lèi)型的土地的市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行征收；三是對(duì)于新增的建設(shè)用地實(shí)行征收的過(guò)程中，一定要保留農(nóng)民一定量土地的發(fā)展權(quán)，參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的建設(shè)。比如保留10%、20%。征收80%，保留20%，這20%就是縮小征地范圍，這是我講的征地制度的改革。
       第三個(gè)關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度大家看到?jīng)Q定里面現(xiàn)在產(chǎn)生了非常大的分歧。我們對(duì)承包權(quán)是賦予占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，但是對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予的是抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)，一種解釋就是把它解釋成現(xiàn)在農(nóng)民承包的那塊地，除了我剛才前面講的那些權(quán)，也加抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。目前《土地承包法》和《物權(quán)法》對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律保護(hù)是合一保護(hù)的，就叫保障農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，這個(gè)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)我個(gè)人的理解是兩個(gè)權(quán)利：一個(gè)是承包權(quán)，一個(gè)是經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民自己的地自己耕種的時(shí)候，承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)是合一的，承包權(quán)也就是他的經(jīng)營(yíng)權(quán)。我們現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是在哪？我們兩個(gè)多億的人已經(jīng)出去，城鄉(xiāng)接合部地區(qū)只有百分之幾的人在繼續(xù)搞農(nóng)業(yè)，沿海地區(qū)也就是百分之十幾的人在搞農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)在出現(xiàn)一個(gè)結(jié)果，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)事實(shí)上分離開(kāi)來(lái)，但是我們?cè)谥贫壬蠜](méi)有做明確的分離。在地方實(shí)施過(guò)程中往往出現(xiàn)兩種極端的偏差：一種偏差，如果政府再?gòu)?qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)、強(qiáng)調(diào)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的時(shí)候，往往會(huì)容易把農(nóng)民的承包權(quán)搞的沒(méi)有了。比如，在這一輪很多地方搞創(chuàng)新的時(shí)候就出現(xiàn)了這種情況。農(nóng)民走了以后，這個(gè)地不知道流到哪里去了，承包權(quán)就沒(méi)有了。另外一個(gè)極端是什么呢？當(dāng)農(nóng)民擔(dān)心他的經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)喪失的時(shí)候，他寧愿把承包權(quán)留在自己手上。我們?cè)谵r(nóng)村看到更大量的做法是，農(nóng)民隨著他的收入構(gòu)成發(fā)生重要變化：農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收入的比重越來(lái)越下降，非農(nóng)收入比重越來(lái)越上升。農(nóng)民把能掙錢(qián)的青壯年派出去掙更多的錢(qián)，又擔(dān)心土地承包權(quán)喪失，就把老人和婦女留在家里看著地。
       這次全會(huì)《決定》農(nóng)民土地承包權(quán)賦予占有權(quán)、收益權(quán)，未來(lái)走的人就可以放心走，不管他到哪去回來(lái)收租就可以了，他的權(quán)利不會(huì)喪失。我們要解決留下來(lái)的人好好種地，一個(gè)是土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的需求是什么？我們賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)，主要為了解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)利用經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押和貸款，來(lái)解決他在規(guī)模經(jīng)營(yíng)中金融的需求問(wèn)題，所以也解決了我們未來(lái)新的經(jīng)營(yíng)主體能夠從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這個(gè)資金的需求問(wèn)題。
但是接下來(lái)改革面臨一個(gè)很大的問(wèn)題，我們?cè)诜缮媳仨殞⒊邪鼨?quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。
       第四就是關(guān)于宅基地制度。這是這次爭(zhēng)議最大的內(nèi)容，實(shí)際是三句話(huà)：第一是要保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)；第二改革宅基地制度；第三是選擇若干地區(qū)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。這三句話(huà)的含義加起來(lái)就是我們未來(lái)整個(gè)宅基地制度的基本制度安排。
第一句話(huà)是完善農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，在制度設(shè)計(jì)上有很大的問(wèn)題。我們用益物權(quán)在物權(quán)法里，一般意義的用益物權(quán)是三個(gè)權(quán)：占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。但是，宅基地是在用益物權(quán)下面設(shè)置的。設(shè)置以后，宅基地的用益物權(quán)只給了兩個(gè)權(quán)—占有權(quán)和使用權(quán)，沒(méi)有給收益權(quán)。我們現(xiàn)在的用益物權(quán)設(shè)置里面對(duì)宅基地的用益物權(quán)是不夠的。
       第二，土地管理法對(duì)宅基地的權(quán)利制度的安排存在非常大的問(wèn)題。一，我們目前的宅基地基本是以集體組織成員身份來(lái)確定的，集體經(jīng)濟(jì)組織成員才可以有宅基地，以外的人不可以獲得宅基地。二，宅基地?zé)o償使用。只要你是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，你分家立戶(hù)都可以無(wú)償獲得一份宅基地；三，一戶(hù)一宅。你是這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可以蓋一個(gè)宅子；四，房地是分離。地是集體所有的，房子是你私有的。大家一聽(tīng)宅基地目前的制度安排，基本一聽(tīng)就暈掉了。
這套宅基地制度在目前的權(quán)力制度安排上，我們下一輪改革面臨最大的問(wèn)題，一是宅基地制度的用益物權(quán)如果是繼續(xù)守占有權(quán)和使用權(quán)，宅基地就不是財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民只有居住的功能。宅基地制度的改革關(guān)鍵的問(wèn)題就是能否賦權(quán)更加完整，包括收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)、出租權(quán)。
      關(guān)于宅基地制度的改革，首先我認(rèn)為對(duì)于無(wú)償取得的宅基地必須要進(jìn)行改革；第二，對(duì)于只要是集體經(jīng)濟(jì)組織成員就無(wú)償獲得一份宅基地這套制度安排必須要進(jìn)行改革。改革的順序是什么呢？我的建議就是在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)和沿海地區(qū)已經(jīng)沒(méi)有再給農(nóng)民分配宅基地的這些地區(qū)先行進(jìn)行改革。我們?cè)?0年代末期以后，珠三角、長(zhǎng)三角城鄉(xiāng)接合部地區(qū)土地越來(lái)越金貴，已經(jīng)不再給農(nóng)民分宅基地了。這些地區(qū)的宅基地改革基本的思路就是用財(cái)產(chǎn)權(quán)交換福利分配權(quán)，允許宅基地作為財(cái)產(chǎn)權(quán)，在這些地區(qū)充分實(shí)現(xiàn)。第三，宅基地管理必須加強(qiáng)。由于宅基地的無(wú)償分配，最后導(dǎo)致的結(jié)果是，農(nóng)民覺(jué)得宅基地是我的，大量宅基地不夠的時(shí)候去占耕地；第四，一定要進(jìn)行所有權(quán)和使用權(quán)分離的改革。為什么只給農(nóng)民住房賦予了抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，而沒(méi)有給宅基地賦予抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)？我個(gè)人的理解，我們現(xiàn)在宅基地制度設(shè)置上有一個(gè)非常大的缺陷，宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)更強(qiáng)化的是所有權(quán)，農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)這塊在法律上保障不夠。比如一講宅基地，誰(shuí)的？集體所有。如果進(jìn)行抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓?zhuān)詈蠛苡锌赡軐?dǎo)致主體就是集體經(jīng)濟(jì)組織以所有權(quán)的名義，把宅基地抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓出去，可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民宅基地使用權(quán)的喪失和侵權(quán)。所以，宅基地接下來(lái)解決一件事，就是做實(shí)宅基地的使用權(quán)。這樣使它跟承包地在所有權(quán)和使用權(quán)這個(gè)關(guān)系上應(yīng)該有一個(gè)差不多的對(duì)應(yīng)。
         第五塊是關(guān)于經(jīng)營(yíng)主體。我們?cè)瓉?lái)是強(qiáng)調(diào)家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位。這次《決定》是兩句話(huà)同時(shí)寫(xiě)的：一塊是家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位；第二塊是共同發(fā)展，要土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。主體共同發(fā)展以后，流入土地的主體是專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和企業(yè)。我的觀點(diǎn)是，家庭作為未來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要形式，家庭經(jīng)營(yíng)本身和經(jīng)營(yíng)規(guī)模沒(méi)什么關(guān)系，但是和農(nóng)業(yè)的特性有很大關(guān)系。比如，美國(guó)98%的土地是家庭農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)場(chǎng)規(guī)模四百公頃也是家庭農(nóng)場(chǎng)。中國(guó)不是家庭經(jīng)營(yíng)這個(gè)形式出了問(wèn)題，是我們現(xiàn)在集體所有制的制度安排妨礙了土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是我們改革的根本方向。第二，家庭經(jīng)營(yíng)要賦予新的內(nèi)涵。未來(lái)人口城鎮(zhèn)化加速以后，家庭經(jīng)營(yíng)除了一部分小規(guī)模農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)以外，另外適度規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)也是家庭經(jīng)營(yíng)。這個(gè)是我們未來(lái)家庭經(jīng)營(yíng)主要的方向。第三就是關(guān)于合作社。合作社是以農(nóng)戶(hù)為基礎(chǔ)組成的新的經(jīng)營(yíng)主體，它的核心也是家庭經(jīng)營(yíng)。
       最后是關(guān)于企業(yè)。企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)我自己是很大一個(gè)進(jìn)步。我們?cè)瓉?lái)是叫不提倡，事實(shí)上是禁止，但現(xiàn)實(shí)中大量的企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)。這次文件寫(xiě)的“鼓勵(lì)進(jìn)入”。我們面臨一個(gè)很大挑戰(zhàn)是，中國(guó)未來(lái)要研究企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的方式和領(lǐng)域，這是地方探索中非常重要的一件事。我們這幾年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有公司大量進(jìn)入農(nóng)業(yè)以后，在生產(chǎn)領(lǐng)域跟農(nóng)戶(hù)去競(jìng)爭(zhēng)，尤其在大田作物上。農(nóng)業(yè)主要的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域在在生產(chǎn)以外的服務(wù)端。服務(wù)領(lǐng)域是中國(guó)提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的主要方向，也是提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)的主要方向。這里面包括農(nóng)產(chǎn)品的加工、冷藏冷鏈、種子業(yè)，還有整個(gè)技術(shù)服務(wù)和未來(lái)整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)改造行業(yè)的發(fā)展。這才是未來(lái)公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向。