2023年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，從民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境、政策支持、法治保障等8個(gè)方面明確提出推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的31條舉措。這說(shuō)明，國(guó)家高度重視民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，要認(rèn)真落實(shí)“毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”;但同時(shí)也說(shuō)明，民營(yíng)企業(yè)當(dāng)前的營(yíng)商環(huán)境存在問(wèn)題，尤其是民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)在很多方面沒(méi)有做到“權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”。為促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)做大做優(yōu)做強(qiáng)，國(guó)家需要依法保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，努力實(shí)現(xiàn)各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)。此外，優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)商環(huán)境除了國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的大力支持，還需要法治保障，特別是需要有效實(shí)施《反壟斷法》的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位。

　　優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)商環(huán)境

　　需要法治保障

　　經(jīng)過(guò)40多年的改革開放，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展。根據(jù)當(dāng)前的數(shù)據(jù)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了國(guó)家50%以上的稅收、60%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果、80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)崗位，并且占到國(guó)家各類企業(yè)總量的90%以上。這說(shuō)明，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要主體，有些民營(yíng)企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵部門和數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域甚至占到主導(dǎo)地位。

　　然而，一個(gè)不可回避的問(wèn)題是，我國(guó)當(dāng)前相當(dāng)多的民營(yíng)企業(yè)認(rèn)為其生存空間不足，營(yíng)商環(huán)境不佳，有些企業(yè)甚至出現(xiàn)“躺平”和“出走”現(xiàn)象。這里固然存在國(guó)際方面的原因，特別是在美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義和某些地緣政治背景下，部分民營(yíng)企業(yè)的出口遇到了較大障礙。然而從國(guó)內(nèi)環(huán)境看，有些政府部門對(duì)不同所有制企業(yè)沒(méi)有做到競(jìng)爭(zhēng)中性，民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)要素、資質(zhì)審查、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等很多方面存在制度性障礙。例如，與國(guó)有經(jīng)濟(jì)一樣，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要資金。然而，我國(guó)近年的量化寬松政策導(dǎo)致大量資金通過(guò)國(guó)有銀行系統(tǒng)流向國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的銀行貸款利率也存在很大差別。這種差別待遇雖然一定程度上有助于穩(wěn)定和發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，但考慮到民營(yíng)經(jīng)濟(jì)可以解決全國(guó)80%以上的就業(yè)問(wèn)題，如果央行發(fā)放的資金不能順暢流向中小型和微型民營(yíng)企業(yè)，這個(gè)量化寬松政策對(duì)穩(wěn)定全國(guó)性就業(yè)和促進(jìn)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就可能力有不逮。為此，《意見(jiàn)》提出國(guó)家在經(jīng)濟(jì)政策方面要加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的支持力度。例如，針對(duì)民營(yíng)企業(yè)融資難的問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出要建立健全銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保、券商等多方共同參與的融資風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化分擔(dān)機(jī)制。

　　發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)除了需要國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的大力支持，還需要法治保障。因?yàn)橹挥性跔I(yíng)商環(huán)境法治化的條件下，企業(yè)才可能就其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中受到的不合理待遇拿起法律武器維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。要把平等保護(hù)貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)，依法平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益。在法治方面，我國(guó)《憲法》第11條規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”?！睹穹ǖ洹返?06條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”。鑒于行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，在很多情況下是對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不合理限制，《反壟斷法》反對(duì)行政壟斷的規(guī)定對(duì)優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的營(yíng)商環(huán)境有重要意義。為此，《意見(jiàn)》也提出，要強(qiáng)化制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷執(zhí)法。

　　優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)商環(huán)境

　　需要推進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)

　　《反壟斷法》禁止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或限制競(jìng)爭(zhēng)，包括強(qiáng)制交易、妨礙商品和要素的自由流動(dòng)、排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招投標(biāo)活動(dòng)、限制外地資本流入本地市場(chǎng)、強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事反壟斷法禁止的限制競(jìng)爭(zhēng)行為、制定含排除或限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定等。修訂后的《反壟斷法》還禁止行政機(jī)關(guān)通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式，妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)或者對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者實(shí)行不平等待遇。特別重要的是，修訂后的《反壟斷法》還引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，即行政機(jī)關(guān)“在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查”。由此，國(guó)務(wù)院2016年發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》提出的“公平競(jìng)爭(zhēng)審查”從政策性規(guī)定上升為國(guó)家法律體系的常態(tài)化制度，并且成為國(guó)家依法平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體合法權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等5部門聯(lián)合發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》還把公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度禁止的18類行為細(xì)化為55種情形，為行政機(jī)關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查提供了一個(gè)比較清晰的指引。這即是說(shuō)，凡涉及市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)定，如果它們可能影響企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、影響商品和要素的自由流動(dòng)、影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本或者影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，必須事先進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，未經(jīng)審查的不得出臺(tái)。為了全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，《意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持對(duì)各類所有制企業(yè)一視同仁、平等對(duì)待;未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù);要定期推出市場(chǎng)干預(yù)行為負(fù)面清單，及時(shí)清理廢除含有地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策。

　　《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)審理的行政壟斷案件在逐年增加。例如，2022年辦結(jié)了73件，較2021年增加59%，絕大多數(shù)涉及城市管理、醫(yī)療衛(wèi)生、工程建筑、教育、文化旅游等民生領(lǐng)域。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，共享單車市場(chǎng)的行政性限制競(jìng)爭(zhēng)存在增長(zhǎng)勢(shì)頭，包括越權(quán)設(shè)定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、變相設(shè)置行政許可、指定特定企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)、強(qiáng)制收取管理費(fèi)、設(shè)置不合理的準(zhǔn)入門檻、強(qiáng)制外地企業(yè)在本地注冊(cè)等。這些案件的查處對(duì)推動(dòng)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。隨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施，行政機(jī)關(guān)近年審查的新增文件和存量文件超過(guò)400萬(wàn)份，其中約5萬(wàn)份被予以廢止或進(jìn)行了修訂。這些事實(shí)說(shuō)明，《反壟斷法》為改善和優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)商環(huán)境至少起到了兩方面的作用：一是推動(dòng)市場(chǎng)的開放性，市場(chǎng)開放有助于民營(yíng)企業(yè)降低交易成本，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，并且為研發(fā)新產(chǎn)品新技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新;二是提升市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，因?yàn)闆](méi)有公平自由的競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)就不可能具有活力。國(guó)家經(jīng)濟(jì)力量如果集中在少數(shù)人的手中，往往會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷，其結(jié)果就是交易條件不平等;如果人人都有自由追求經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)會(huì)，不僅能增進(jìn)公平和民主，而且可以大大激發(fā)人們的創(chuàng)造性和進(jìn)取精神。

　　推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)

　　需要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位

　　《反壟斷法》為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這部法律的局限性。《反壟斷法》雖然引進(jìn)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、反對(duì)行政壟斷，但與禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位和控制經(jīng)營(yíng)者集中等各種經(jīng)濟(jì)性限制競(jìng)爭(zhēng)案件相比，行政壟斷案件的數(shù)量、處罰力度和社會(huì)影響都不是很大。當(dāng)前，民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)審查、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等各方面還存在很多制度性障礙，各種所有制經(jīng)濟(jì)“權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”的要求還有待進(jìn)一步落實(shí)。

　　反行政壟斷和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施過(guò)程中存在著困難和阻力，主要有兩方面的原因。一方面，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)質(zhì)是政府限制自己的權(quán)力，在實(shí)施過(guò)程中自然會(huì)遭遇某些官員的抵制。另一方面，由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)所有制的性質(zhì)不同，受到思想觀念的影響，二者的平等地位在實(shí)踐中難以得到確認(rèn)，民營(yíng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)的起跑線上處于弱勢(shì)地位。因此，《反壟斷法》要在反行政壟斷方面成為一只“長(zhǎng)了牙齒的老虎”，真正能夠?qū)π姓韵拗聘?jìng)爭(zhēng)實(shí)施有效監(jiān)管，還需要進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)該法第4條的規(guī)定，即“國(guó)家堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”。在國(guó)家的產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、投資、貿(mào)易、貨幣、金融、消費(fèi)、就業(yè)、環(huán)境、區(qū)域等各種經(jīng)濟(jì)政策中，行政機(jī)關(guān)要重視競(jìng)爭(zhēng)政策的地位和作用，切實(shí)把它作為一項(xiàng)基本和基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)政策對(duì)待。

　　當(dāng)前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查可能會(huì)涉及產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策沖突的問(wèn)題。例如，在涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)等與企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，有人可能認(rèn)為地方保護(hù)或地區(qū)封鎖不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，違反《反壟斷法》;有人則可能認(rèn)為這些政策措施屬于政府的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)當(dāng)予以放行。為有效解決這種沖突，提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查的效率和透明度，國(guó)家有必要通過(guò)立法，明確國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的目的、實(shí)施領(lǐng)域以及審查的程序和步驟，以避免把優(yōu)惠本地企業(yè)或國(guó)有企業(yè)的政策統(tǒng)統(tǒng)視為“產(chǎn)業(yè)政策”的情況。

　　簡(jiǎn)言之，為了更有效地健全統(tǒng)一大市場(chǎng)，為了給不同所有制企業(yè)建立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境，我國(guó)尚需深化經(jīng)濟(jì)體制改革，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位。如果要以市場(chǎng)機(jī)制作為配置資源的基本手段，國(guó)家就得為企業(yè)營(yíng)造一個(gè)公平自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，即政府的經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)當(dāng)只是宏觀地發(fā)生作用，既不偏愛(ài)某些企業(yè)而排斥其他企業(yè)，也不偏愛(ài)某些地區(qū)而排斥其他地區(qū)。這樣才能建立起一個(gè)優(yōu)勝劣汰和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，從而促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和資源優(yōu)化配置，激發(fā)個(gè)人和企業(yè)積極參與競(jìng)爭(zhēng)并不斷提高經(jīng)濟(jì)效率。正如黨的二十大報(bào)告所提出的，我們要“貫徹新發(fā)展理念”，要“更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”，對(duì)政府機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)采取有效的法律措施，把“公平競(jìng)爭(zhēng)審查”貫徹到底。