關(guān)于特大以及大城市人口規(guī)模是否應(yīng)該控制，以及能否控制住的問題，學(xué)術(shù)界和政策部門一直存在巨大爭議：中國既往的城市化政策一直在嚴(yán)格控制大城市的人口規(guī)模，但無論是我國改革開放以來的實踐，還是國際城市發(fā)展的經(jīng)驗，都已經(jīng)非常清楚地表明，控制包括特大城市在內(nèi)的大城市人口和建設(shè)規(guī)模，難度很大，而強行控制帶來的經(jīng)濟、社會成本也非常之高。尤其是近幾十年來的國際經(jīng)驗更進(jìn)一步展示了大城市如果通過好的定價機制來實現(xiàn)有效的水土資源利用、環(huán)境保護(hù)以及交通流量管理等措施，將有力發(fā)揮大城市與特大城市的規(guī)模經(jīng)濟與集聚效益，這些城市不僅更有經(jīng)濟活力，甚至還更有利于節(jié)能減排和土地集約利用。包括美國、英國在內(nèi)的絕大部分發(fā)達(dá)國家，即使在工業(yè)化之后進(jìn)入后工業(yè)化時代，也仍然出現(xiàn)了人口不斷向大城市、特大城市進(jìn)一步集聚的現(xiàn)象。對此，美國哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家愛德華?格萊澤(Edward Gleaser)在產(chǎn)生重大影響的近著《城市的勝利》中進(jìn)行了非常具有說服力的描述和解釋。從中國大城市與特大城市的現(xiàn)狀來看，北、上、廣、深四個特大城市都有接近乃至超過1000萬的外來流動人口已經(jīng)在城市生活與工作，而此次規(guī)劃雖然提高了特大城市標(biāo)準(zhǔn)（城區(qū)常住人口500萬以上），但特大城市與超大城市（1000萬以上）仍有16個。這些城市的外來流動人口甚至占到中國跨區(qū)外來流動人口的絕大部分。那么特大城市“嚴(yán)格限制外來流動人口”是否意味著這些已經(jīng)定居、就業(yè)的外來人口所需的與戶籍對應(yīng)的公共服務(wù)無法解決，甚至還面臨被用各種“經(jīng)濟、社會手段”逐步擠出這些城市的危險？如果是這樣，那么戶籍改革就不僅會因為無法充分發(fā)揮特大城市規(guī)模經(jīng)濟與集聚效應(yīng)帶來巨大的經(jīng)濟成本，而且將帶來重新安排人口格局所致的巨大社會成本?！兑?guī)劃》還提出，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市（50萬人以下）落戶限制，有序放開中等城市（50-100萬人口）落戶限制、合理確定大城市（100-300萬）落戶條件”。如果對這些措辭有一個基本合理的理解，就是至少在中等城市和大城市，戶籍改革的主動權(quán)交給了缺乏給外來人口解決戶籍及其相關(guān)公共服務(wù)積極性的地方政府，而戶籍改革恰恰應(yīng)該是中央政府的責(zé)任。即使對于那些被要求“全面放開”落戶限制的建制鎮(zhèn)和小城市，沿海廣大地區(qū)和內(nèi)地少數(shù)可以創(chuàng)造就業(yè)、也吸引了不少外來人口的建制鎮(zhèn)和小城市，其實早在中央政策頒布之前就已經(jīng)開始實施對外來人口具有很強歧視性的“積分制”，那么中央相關(guān)政策文件就應(yīng)該清理這些積分制，而不是進(jìn)一步推廣“積分制”。否則，這樣的戶籍改革政策就不是進(jìn)步，而是倒退。

   “三個一億人”計劃也具有較大爭議，特別是通過實施戶籍制度改革方案，使大約1億具備條件、也有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶各類城市和城鎮(zhèn)，同時引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。目前中國城市流動人口已經(jīng)超過2.6億，來自農(nóng)村的流動人口也在2億左右，如果到2020年都不能解決上述流動人口的戶籍與相關(guān)公共服務(wù)問題，那么未來每年新進(jìn)入城市的上千萬流動人口問題的解決就更是遙遙無期，而引導(dǎo)1億人在中西部地區(qū)實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的前景也未必樂觀，尤其考慮到2009年之后很多中西部地區(qū)推進(jìn)的大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅招商引資的效果不理想，而且不少中西部的地方政府還背上了巨額債務(wù)，未來出現(xiàn)“鬼城”的概率不小。無論從就業(yè)創(chuàng)造能力還是公共服務(wù)提供的財力上，前景堪憂。

   我們認(rèn)為，目前出臺的戶籍改革方案，實際上沒有對戶籍改革成本與收益進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，也沒有對配套政策改革方案進(jìn)行深入考察。如此所導(dǎo)致的結(jié)果，一方面使得改革的目標(biāo)設(shè)定（三個一億人）相對于現(xiàn)實發(fā)展而言顯得過于保守，而另一方面由于缺乏有效的配套改革措施，又將使得這些保守的改革目標(biāo)也難以實現(xiàn)。實際上，通過有效的配套改革措施，不僅可以大大降低改革成本，也可以有效提升戶籍改革的收益，甚至為拉動短期經(jīng)濟增長，逐步消除城市房地產(chǎn)泡沫、推動地方政府逐步擺脫當(dāng)前不可持續(xù)的土地財政創(chuàng)造條件。

   三、以城郊村土地制度改革為切入點推動新型城鎮(zhèn)化

   我們提出，推薦戶籍制度改革的關(guān)鍵，在于從中央層面啟動有效的土地制度改革，全面降低農(nóng)民工舉家遷移并順利在城市定居的所需成本。實際上，從德國起源，日、韓采用并在我國臺灣地區(qū)得到廣泛運用的一種土地開發(fā)模式，即所謂的“區(qū)段征收”完全可以在大陸進(jìn)行創(chuàng)造性地運用來推動城鎮(zhèn)化過程中的戶籍改革。在這種模式下，政府與原土地權(quán)利人合作開發(fā)土地，政府獲得了城市發(fā)展所需的公共設(shè)施用地，而原土地權(quán)利人領(lǐng)回固定比例抵價地，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，減少了社會矛盾。他山之石，可以攻玉，無論是外來流動人口住房問題，還是流動人口子女教育問題，都可以創(chuàng)造性地運用上述思路，通過有效的土地制度改革來實現(xiàn)。改革要旨，就是要賦予人口流入地城市城郊村、城中村本地村民和村集體一定的土地開發(fā)權(quán)利，讓他們能在符合城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施要求的前提下，合法地為外來流動人口大規(guī)模建設(shè)短期只能用于出租的住房。

   在具體操作過程中，應(yīng)適當(dāng)結(jié)合中國的特有國情，特別是農(nóng)村土地為集體所有這個特有國情，在人口流入地城市的城郊村和城中村，以土地國有化為前提，并要求作為原土地權(quán)利人的村集體和村民上繳部分公益事業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施融資用地后，進(jìn)行剩余部分土地使用權(quán)的確權(quán)并進(jìn)行出租房建設(shè)開發(fā)，在有效改造城中村、城郊村基礎(chǔ)設(shè)施、全面提升公共服務(wù)基礎(chǔ)上，讓這些“城中村”、“城郊村”地段為低收入階層和流動人口提供市場化定價的廉價、優(yōu)質(zhì)住房，最終建立政府、包括村民與村集體在內(nèi)的原土地權(quán)利人、外來流動人口及其子女在內(nèi)的多方利益均衡。政府不僅不用額外投入這些地段的基礎(chǔ)設(shè)施改造，而且可在改造中抽取相關(guān)開發(fā)稅費，當(dāng)改造完成后，地方政府可通過出租屋管理費、出租屋租金收入所得稅及最終實現(xiàn)的物業(yè)稅獲得較為長期和穩(wěn)定的稅源。

   上述基本原理可通過以下簡例說明：假設(shè)某城中村、城郊村有100畝土地，其中有200戶原住村民，每戶有一處宅基地。城市外擴時政府可直接與村民進(jìn)行談判，在明確開發(fā)增值前景與利益分配方式后，要求村民無償向政府繳納部分土地（如50畝）以支持整個開發(fā)項目。在政府拿走的50畝土地中，30畝－35畝土地用作整個地段的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，剩下15畝－20畝公開拍賣以支付基礎(chǔ)設(shè)施費用。而村民雖放棄了50畝土地，但卻獲得了剩余50畝、且已轉(zhuǎn)為國有土地的相應(yīng)開發(fā)權(quán)。由于基礎(chǔ)設(shè)施改善及政府給予的一定容積率獎勵，這50畝土地的開發(fā)價值會高于未改造前的100畝土地價值，那么村民就可以用自己集資或使用國有土地使用權(quán)證作為抵押并貸款建設(shè)安置房和出租屋。接下來，政府可以明確通過這種方式建設(shè)的住房在10－20年內(nèi)只有有限產(chǎn)權(quán)，只能用于出租，不可上市銷售，但達(dá)到規(guī)定年限后，則可以給予其完全產(chǎn)權(quán)，允許上市流轉(zhuǎn)。

   一旦這種開發(fā)模式在流動人口集中的城中村、城郊村推廣，我國主要人口流入地的城市出租房供給就會大幅增加，而租金也可降到絕大部分流動人口可支付的水平。地方政府也就根本無需大規(guī)模建設(shè)廉租房或公租房。10－20年之后，相當(dāng)部分外來人口將有購買住房的經(jīng)濟能力，逐漸從租房者變?yōu)樽》克姓摺３醪焦浪?，未?年左右完全可以建設(shè)50億平米、套數(shù)上億的出租房，按照上述建設(shè)速度，未來5年年均房屋出租面積可達(dá)25億平米，年均房租按每平米1年100元計算，總租金可達(dá)2500億元。而出租屋建設(shè)每平米2000元產(chǎn)值計算，每年總產(chǎn)值可達(dá)到2萬億，加上相關(guān)地段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋裝修、家具、家電購買等，將非常有效拉動短期乃至中長期全面拉動經(jīng)濟增長。

   上述改革措施，本質(zhì)上是一種雙軌制、漸進(jìn)式的土地制度改革方案。這里的方案中，之所以要對本地農(nóng)民所建住房加以產(chǎn)權(quán)限制，就是因為目前房地產(chǎn)市場已經(jīng)存在較為嚴(yán)重的泡沫。如果不加開發(fā)的限制，村民就一定會傾向于蓋商品房。如是，將不僅無助于解決流動人口居住問題，而且還會馬上對現(xiàn)有商品房市場造成巨大沖擊，極端情況下甚至?xí)l(fā)房地產(chǎn)市場的崩盤。而通過雙軌制改革方案，就可以在避免對現(xiàn)有商品房市場造成巨大沖擊的同時，也釋放一個炒作商品房沒有前途的信號，從而對炒房者形成威懾，這樣，政府完全可以全面取消目前各級城市對房地產(chǎn)市場采取的房地產(chǎn)調(diào)控政策，降低其對商品房市場和經(jīng)濟增長的負(fù)面效應(yīng)。

   通過上述雙軌制改革方案，還可推動流動人口子女就學(xué)問題的解決。比如，對以出租房為主，容納外來人口的城中村、城郊村地段，政府可以考慮利用免費獲得的部分用地建立公立學(xué)校，接收外來人口子女入學(xué)。而學(xué)校的日常運營費用，則可以部分來自于對本地村民所建出租屋征收的所得稅，部分來自于地方政府財政，甚至還有部分可以中央轉(zhuǎn)移支付。比如，如果稅率按房屋租金10%抽取，每平方米年均租金100元，5年共建50億平米，平均每年出租25億平米，每年租金可以達(dá)到2500億，租金所得稅按10%抽取就可達(dá)到250億元。

   上述改革措施，還可以在短期和中長期拉動經(jīng)濟增長。從短期來看，只要政策得當(dāng)，將極大激發(fā)城中村、城郊村村民與村集體進(jìn)行大規(guī)模改造的積極性，那么就會迅速提升對目前國內(nèi)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的鋼鐵、水泥、能源、家電、家具產(chǎn)品以及房地產(chǎn)相關(guān)服務(wù)如裝修服務(wù)的需求。從中長期來看，流動人口家庭遷移和在就業(yè)地實現(xiàn)定居，將增加目前顯得短缺的城市中低端勞動力供給，一方面降低工資過快上漲壓力，另一方面原來作為留守人群的勞動力（如為照顧孩子回鄉(xiāng)上學(xué)而不得不在農(nóng)村留守的母親）也可以加入城市勞動力大軍，反而提高了家庭勞動力收入，并拉動內(nèi)需和經(jīng)濟增長。

   四、推動低效工業(yè)用地再開發(fā)，化解地方債務(wù)

   當(dāng)然，僅僅采用前述改革措施，仍然很難說服目前對土地財政依賴過高的地方政府去支持上述以城中村和城郊村土地制度改革為突破口的戶籍改革。這是因為，地方政府還有很多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已在進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行，手上還有大量存量債務(wù)也要償還。對地方政府而言，上述土地制度改革可能會被認(rèn)為損害其財政利益。

   雖然從長遠(yuǎn)看，我國地方稅制改革的一個方向，是用物業(yè)稅替代土地出讓金，但短期來看，這個目標(biāo)還很難達(dá)到。比如，物業(yè)稅如果只對第二套（或一定面積）以上住房征收，由于城市里有2套以上住房的居民大約在20%，所征收物業(yè)稅將非常有限，在目前房地產(chǎn)形勢并不樂觀的情況下，貿(mào)然啟動甚至可能導(dǎo)致房地產(chǎn)拋售以及房地產(chǎn)、商住用地出讓價格大幅度下降，對地方政府帶來的間接財政損失甚至?xí)^其直接收益。而要對包括第一套住房在內(nèi)的所有城市存量住房征收物業(yè)稅，則很難獲得民眾廣泛支持，尚不具備全面開征條件。那么，更為現(xiàn)實的解決方案是什么？

   需要強調(diào)的是，即使城市不再按照傳統(tǒng)方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工業(yè)用地在內(nèi)的存量土地，甚至還有大量的儲備商住用地，即使對于絕大多數(shù)用地緊張的大城市、特大城市也是如此。這些土地完全可以在未來一段時間給地方政府帶來持續(xù)的財政收入，尤其是大量的存量工業(yè)用地，如果進(jìn)行更集約化利用，完全可以在未來5-10年的過渡期內(nèi)為地方政府提供相應(yīng)的財源。其中的一個關(guān)鍵措施，就是對存量工業(yè)用地和開發(fā)區(qū)重整，同時騰出空余土地逐漸轉(zhuǎn)化為商、住用地。這一措施不僅可以增加住宅用地供給、逐步化解現(xiàn)有城市房地產(chǎn)泡沫，而且可為地方政府籌集數(shù)額可觀的土地出讓金和各類房地產(chǎn)開發(fā)稅收，并用于地方建設(shè)融資和巨額存量債務(wù)償還。

   實際上，由于各地殺價招商引資，我國絕大部分地區(qū)城市范圍內(nèi)的工業(yè)用地，尤其是工業(yè)園區(qū)與工業(yè)開發(fā)區(qū)用地效率非常低下，據(jù)國土資源部的調(diào)查，即使在很多沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)項目用地容積率也只有0.3－0.6，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率非常低，只要政策合理，通過工業(yè)園區(qū)土地重劃，平均容積率提高一倍以上完全可以做到。需要指出，這些工業(yè)用地已被征收，并且支付了全部或大部分征地成本，多是地方以低價出讓的。利用很不集約。因此，完全可以考慮采取包括空地閑置稅，規(guī)劃調(diào)整、政府與廠商合作開發(fā)等各種手段，推動政府與原工業(yè)用地者重新談判。比如，政府可以直接投資或引導(dǎo)投資者選擇開發(fā)區(qū)的合適地段興建多層廠房，讓既有工業(yè)用地者實現(xiàn)無成本轉(zhuǎn)移，這樣既有工業(yè)區(qū)面積就可以大幅度縮小。然后，政府就可以運用規(guī)劃手段，將節(jié)約土地分年轉(zhuǎn)化為商、住用地并收取出讓金。從一些發(fā)達(dá)地區(qū)的情況來看，許多工業(yè)用地也在悄悄改變用途，以工業(yè)廠房名義實質(zhì)行使辦公及總部基地等用途。部分制造業(yè)企業(yè)也正在積極和政府溝通，試圖盤活企業(yè)閑置存量用地，進(jìn)行商業(yè)、住宅業(yè)開發(fā)。

   在實際操作中，地方政府須和原土地權(quán)利人進(jìn)行充分談判，在分享收益的前提下實現(xiàn)上述用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。為此，中央則需要在關(guān)于商、住用地必須招、拍、掛出讓的政策上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，允許地方政府與原土地權(quán)利人（那些已獲低價工業(yè)用地的制造業(yè)投資者）之間建立一個合理的收益分配談判機制。其中一種思路，是地方政府可能給原制造業(yè)企業(yè)留用一定比例商、住用地后，再根據(jù)規(guī)劃統(tǒng)一變更宗地性質(zhì)后把政府所獲得土地通過招、拍、掛等公開出讓方式推向市場。另外一種思路，是地方政府考慮以一定溢價將閑置工業(yè)用地或者低效率利用的工業(yè)用地收回，再由土地儲備中心統(tǒng)一收儲，然后“招、拍、掛”出讓。但上述兩種方式，都仍然無法從根本上改變地方政府作為城市單一商、住用地供地主體，從而必然會限量少供商、住用地，以最大化商住用地土地出讓金的局面，而這恰恰是目前中國城市房地產(chǎn)泡沫形成的一個關(guān)鍵體制基礎(chǔ)。

   考慮到房地產(chǎn)泡沫已比較嚴(yán)重，短期內(nèi)可以采取上述兩個方法，但中期改革應(yīng)該是只要符合地方基本城市規(guī)劃要求，在政府修改規(guī)劃用地性質(zhì)基礎(chǔ)上，允許原工業(yè)用地廠商直接與商住用地開發(fā)商進(jìn)行土地交易，政府通過累進(jìn)土地增值稅（或補交商住用地出讓金方式）來獲得相關(guān)土地改變使用性質(zhì)所帶來的增值收益。這種做法，在以前劃撥用地入市的操作中早有經(jīng)驗，因此并不難推動。但這個改革的關(guān)鍵，是改變地方政府作為城市單一商住用地主體的局面，讓他們從市場化交易中抽取增值稅（也可稱為補交商住用地出讓金），從而切實改變地方政府的激勵，只有這樣，在城市中創(chuàng)造多個供地主體，才能扭轉(zhuǎn)城市商住用地壟斷“招、拍、掛”所帶來的限量少供，房地產(chǎn)泡沫難以緩解的現(xiàn)象。

   當(dāng)然，要實現(xiàn)上述改革，中央政府首先要嚴(yán)禁開發(fā)區(qū)進(jìn)一步擴張。只有這樣，地方政府才會開始從存量用地集約利用這個方面去做文章，并制定分年度的整體土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方案。因此，上述用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的前提，就是地方政府不僅不能再像過去那樣低價征地、然后以更低的價格出讓工業(yè)用地去新建開發(fā)區(qū)，而且還要逐漸收縮既有開發(fā)區(qū)和工業(yè)用地規(guī)模，把中國工業(yè)用地比重過高、商住用地比重過低的局面逐步扭轉(zhuǎn)過來。由于中國目前制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)全面過剩，存在開發(fā)區(qū)過度建設(shè)，工業(yè)用地占地比重過高問題，中央必須要下決心全面叫停內(nèi)地新一輪建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)狂潮，嚴(yán)禁地方政府零地價、負(fù)地價招商引資，否則不僅會進(jìn)一步增加征地所致社會矛盾，還會把地方政府、國有銀行、最后是中央政府進(jìn)一步拖入巨額不良資產(chǎn)的陷阱。

   調(diào)整工業(yè)用地結(jié)構(gòu)給地方政府帶來的財政收入潛力，不僅包括工業(yè)用地逐年轉(zhuǎn)商、住后獲取的土地出讓金收入，還包括這些土地釋放入市后商、住用房地產(chǎn)建設(shè)為地方產(chǎn)生的各種預(yù)算內(nèi)稅收。2003-2013年間，我國工業(yè)用地大約增加了2400萬畝，如果這些新增工業(yè)園區(qū)平均容積率能夠提高一倍，達(dá)到0.6-0.8的基本標(biāo)準(zhǔn)，就可以節(jié)約1200萬畝用地，相當(dāng)于每個縣增加4000多畝用地（約2.7平方公里）。

   即使按照每年工業(yè)轉(zhuǎn)化為商住用地出讓只有50萬畝，以2013年平均每畝商住用地300萬元的平均價格計算，未來通過對低效工業(yè)用地的重整也可以籌措10年15萬億元、每年1.5萬億元的土地出讓金純收入。即使這個過程中讓利給企業(yè)一半，地方政府每年也可獲得7000-8000億元的土地出讓金純收入或土地增值稅收入。此外，如果上述50萬畝土地中1/3用于基礎(chǔ)設(shè)施與公益事業(yè)用地，剩余2/3用于住宅和商業(yè)開發(fā)，為33.4萬畝，容積率1.5，每年還可以開發(fā)3-3.5億平米住宅，每平米按照5000元單價計算，總產(chǎn)值大約1.5-1.85萬億元，新增增加值6000-7000億元，還可以新增各類房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)稅收2000億元以上。

   綜上，政府可以通過工業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，獲得大約每年接近一萬億元的各類財稅與土地出讓金收入，基本可以補足目前模式下政府土地出讓金的純收益。最關(guān)鍵的，是這個措施和前面提到的城郊村居民為外來農(nóng)民工蓋房子的改革措施結(jié)合起來，可以直接消化目前我國嚴(yán)重過剩的鋼鐵、建材等房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的過剩產(chǎn)能，救助這些行業(yè)存在生存危機的大量國企和民營企業(yè)。與未來我們在國企改革部分將要談到的地方國企改革將國有非土地資產(chǎn)變現(xiàn)的措施結(jié)合起來，就將有效化解地方政府的巨額存量債務(wù)；在防止房地產(chǎn)泡沫崩盤的情況下來逐步消除這些泡沫，讓城市居民有更多的非住房消費，讓城市流動人口有可支付的住房并逐步全面市民化，從而最終建立更具有可持續(xù)性的新型城鎮(zhèn)化模式。

   五、在純農(nóng)區(qū)重點推進(jìn)農(nóng)地整理及折抵建設(shè)用地指標(biāo)并跨區(qū)交易

   從未來10年來看，雖然城市存量土地已經(jīng)不低，但我國城鎮(zhèn)化仍需要適度增加建設(shè)用地，即使工業(yè)建設(shè)用地未來不再需大幅度擴張，甚至總體上看還應(yīng)該有所收縮，但局部地區(qū)工業(yè)用地還會增加，更重要的是，既有2.6億流動人口及其家庭成員入城定居，以及未來每年1500萬左右城鎮(zhèn)新增人口所需生活用地，以及相關(guān)城市公共交通、電力、通信、給排水等市政公用設(shè)施，學(xué)校、醫(yī)院、文化設(shè)施、體育場所等公共服務(wù)設(shè)施還會進(jìn)一步增加，這都需要持續(xù)、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入作為基本保障。

   中央政府也提出，新型城鎮(zhèn)化模式的建立，需要城市化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村兩個現(xiàn)代化結(jié)合起來。一方面以城鎮(zhèn)化為內(nèi)生動力的經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展有助于政府積累財力，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)；另一方面只有大部分農(nóng)民遷移定居城鎮(zhèn)，將承包地和宅基地逐漸退出，才有條件逐步解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，也才能夠解決農(nóng)村新增宅基地不斷占用耕地，存量宅基地卻無法有效利用的局面。上述背景下，通過統(tǒng)籌規(guī)劃管理，在充分尊重農(nóng)民意愿的原則下，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與農(nóng)村土地綜合整治，可以促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地集約利用，對推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，同步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化有正面意義。

   但在實踐中，一些地方政府為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)，以新農(nóng)村建設(shè)為名大拆大建，強制性推動農(nóng)村居民集中居住。無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標(biāo)準(zhǔn)，補償安置政策基本上是由地方政府主導(dǎo)制定，缺乏公共參與。我們認(rèn)為，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策不能搞一刀切，應(yīng)該在積極穩(wěn)妥、因地制宜、充分尊重農(nóng)民意愿的原則下推進(jìn)，同時還應(yīng)研究制定土地增值收益管理辦法，明確土地增值收益的來源、形成和分配，確保增值收益全部返還農(nóng)村，切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。更重要的，為鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地利用相對粗放的經(jīng)濟相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿前提下穩(wěn)妥推進(jìn)增減掛鉤工作，平衡增減掛鉤所需資金，維護(hù)項目區(qū)農(nóng)民利益，政府應(yīng)該在結(jié)果可控、有償調(diào)劑收益反哺農(nóng)村的原則下，通過試點，探索省內(nèi)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣有償調(diào)劑政策，培育規(guī)范的土地發(fā)展權(quán)交易市場。

   “城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”措施的本質(zhì)，是要在城市新增建設(shè)用地的同時，確保農(nóng)村耕地數(shù)量不減少。但宅基地復(fù)墾并不是唯一的增加耕地的方法，實際上，還可能存在一個成本更低、效益更高的方法，就是進(jìn)行“農(nóng)地整理”，通過對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，歸并零散地塊等措施，在加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高既有耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，同時增加有效耕地面積。如果中央允許地方政府對土地整理新增有效耕地面積按照一定比例折抵建設(shè)用地指標(biāo)，那么地方政府就會有很大積極性利用新增建設(shè)用地指標(biāo)的經(jīng)費去全力推動農(nóng)地整理工作，從而讓中國的城市化與耕地保護(hù)、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化真正結(jié)合起來。

   較之宅基地復(fù)墾折抵建設(shè)用地指標(biāo)的政策，我們認(rèn)為，“農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)”政策有以下幾個明顯的好處：（1）農(nóng)地整理成本顯著低于宅基地復(fù)墾成本，避免社會資源無謂浪費；（2）農(nóng)地整理可以有效地改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)地質(zhì)量，真正對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)有利，更有利于實現(xiàn)耕地保質(zhì)、保量的目標(biāo)；（3）農(nóng)地整理不僅不影響農(nóng)民生活、生產(chǎn)，反而有助于農(nóng)民增產(chǎn)增收，不會帶來農(nóng)民集中居住可能帶來的社會不穩(wěn)定問題。

   因此，在現(xiàn)行建設(shè)用地計劃管理體制不進(jìn)行過大調(diào)整的情況下，與其只通過“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”政策來補充建設(shè)用地計劃指標(biāo)不足，不如進(jìn)一步允許通過農(nóng)地整理來折抵建設(shè)用地指標(biāo)。但這些措施完全可以分步進(jìn)行。第一步首先是在市縣、省級行政范圍內(nèi)建立起農(nóng)地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)政策，并建立嚴(yán)格監(jiān)督和驗收機制。第二步，在全國范圍內(nèi)建立以折抵指標(biāo)為主體的土地交易市場。總體來說，恰恰是因為在資源豐富的欠發(fā)達(dá)地區(qū)用地需求少，既沒積極性也沒有足夠的財力投資于農(nóng)地整理，如果允許農(nóng)地整理新增耕地折抵的建設(shè)用地指標(biāo)跨省交易，不僅可以解決發(fā)達(dá)地區(qū)用地指標(biāo)不足的問題，同時也向欠發(fā)達(dá)地區(qū)注入了大量的資金用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)地質(zhì)量。

   此外，應(yīng)在農(nóng)地整理基礎(chǔ)上再進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)，解決農(nóng)地細(xì)碎化問題。在這里，需要進(jìn)一步討論農(nóng)地整理與農(nóng)地確權(quán)登記關(guān)系的問題。2013年中央一號文件提出，要用5年左右時間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。一般而言，農(nóng)地確權(quán)賦予了農(nóng)民更完整土地權(quán)利，有利于土地利用效率的提升。但在中國農(nóng)地確權(quán)仍然面臨三個關(guān)鍵問題：（1）農(nóng)地確權(quán)是為了未來農(nóng)地流轉(zhuǎn)，不僅可以轉(zhuǎn)租，更應(yīng)該允許抵押和買賣，如果不能有效推進(jìn)轉(zhuǎn)租和買賣，進(jìn)行確權(quán)的收益就會非常有限，而確權(quán)本身成本并不低。但就目前來看，政府似乎沒有允許農(nóng)地買賣的意愿，而沒有買賣自由則農(nóng)地用于抵押的價值將幾乎不存在，因此，這種情況下進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)的意義非常有限，從成本收益上看也不劃算。（2）還有一個農(nóng)地確權(quán)時到底按什么方式確權(quán)，特別是高速城市化中人口大規(guī)模流動情況下應(yīng)該給誰確權(quán)的問題。目前中國農(nóng)村土地仍然是集體所有，而在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)，由村莊內(nèi)部不同家庭之間人口相對變動而帶來的土地調(diào)整壓力一直存在。如果在未來5年內(nèi)按照現(xiàn)有的農(nóng)地分配狀況全面完成確權(quán)，很容易引致二輪承包后未獲得土地的農(nóng)民的反對，而重新根據(jù)現(xiàn)有人口確權(quán)又會導(dǎo)致那些已經(jīng)占有土地農(nóng)民的反對。結(jié)果很可能是進(jìn)退兩難、甚至引發(fā)農(nóng)民之間的矛盾；（3）更重要的，是中國目前有接近兩億的農(nóng)村人口向城市遷移，相當(dāng)比例的是長途、經(jīng)常性遷移。如何處理定居城市的遷移人口留在農(nóng)村的土地問題，是否應(yīng)該直接給他們確權(quán)，就是一個需要周到考慮的重大問題。畢竟，絕大部分農(nóng)村外出打工者的收入，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于留在農(nóng)村的務(wù)農(nóng)者，而后者恰恰是因為農(nóng)地規(guī)模過小，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與現(xiàn)代化水平不高而收入低下。如果也一視同仁地為前者確權(quán)，那么農(nóng)村留駐人群也必然需要支付更多成本才能擴大經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)收入。過快且全面實現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)還面臨一個確權(quán)后無法解決中國農(nóng)地細(xì)碎化，從而制約將來農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營化的問題。中國農(nóng)地利用的一個最基本特征是農(nóng)戶經(jīng)營土地規(guī)模小，農(nóng)戶擁有的地塊數(shù)量多且每塊土地的面積都很小，形成了所謂的“碎渣地”困境。

   以上所討論的三個原因，使我們必須避免在土地確權(quán)問題產(chǎn)生“早做早主動，晚做晚主動，不做就永遠(yuǎn)被動”的判斷。相反，在實際操作中，必須要進(jìn)行充分準(zhǔn)備，創(chuàng)造必要前提，有步驟地開展。我們認(rèn)為，既然解決農(nóng)地細(xì)碎化的一項關(guān)鍵措施是農(nóng)地整理，因此，在農(nóng)地整理基礎(chǔ)上再進(jìn)行確權(quán)，就更有利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民利益的實現(xiàn)。特別需要指出，農(nóng)地整理不僅可以新增農(nóng)地面積，而且還可以提高存量農(nóng)地的質(zhì)量，相當(dāng)于把蛋糕做大后再切分。這樣，在農(nóng)地整理的基礎(chǔ)上進(jìn)行確權(quán)，就不僅有助于土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高，而且可以大大緩解目前確權(quán)中可能出現(xiàn)的農(nóng)民之間的矛盾。

   這里的一個關(guān)鍵，在于調(diào)動地方政府進(jìn)行農(nóng)地整理、乃至于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。正如已有研究所指出的，如果可以借鑒我國浙江省上世紀(jì)末、本世紀(jì)初采取的農(nóng)地整理新增耕地折抵部分建設(shè)用地指標(biāo)并進(jìn)行跨區(qū)交易的有效經(jīng)驗并加以總結(jié)和提高后在全國推廣，那么就可以很快調(diào)動地方政府乃至于農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地整理的積極性，而因此所產(chǎn)生的指標(biāo)收入，完全可以部分用于農(nóng)地整理、農(nóng)地確權(quán)，甚至還可以部分用于村集體按照一定評估規(guī)則去購買那些到城市打工、定居的遷移人口在農(nóng)村遺留的農(nóng)地，再無償分給那些留在農(nóng)村的人口。由于上述建設(shè)用地指標(biāo)所產(chǎn)生的收入本質(zhì)上來自于城市化過程中城郊農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的土地增值，上述措施實現(xiàn)了城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城市化與農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的同步推進(jìn)。

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