城鄉(xiāng)要素配置合理化既是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)要求，也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性循環(huán)的重要表現(xiàn)，對提高全要素生產(chǎn)率、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要意義。近日，習(xí)近平總書記在聽取陜西省委和省政府工作匯報時強調(diào)，要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，完善城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的政策體系，促進城市資源要素有序向鄉(xiāng)村流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。當(dāng)前，我國社會主要矛盾中最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，制約城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的關(guān)鍵障礙之一，是城鄉(xiāng)要素交換不平等和流動不均衡，這種不平等、不均衡集中表現(xiàn)為要素權(quán)利的不對等、收益分配的不公平，以及長期以來生產(chǎn)要素由鄉(xiāng)到城的大量流出。這種局面的形成既是市場機制作用的結(jié)果，也有歷史性、體制性原因，當(dāng)前主要原因在體制機制層面，突破口也在體制機制的改革完善上。因此，要加快構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，加快推動城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求

　　從歷史的角度看，城鄉(xiāng)差別隨著社會分工、階級分化和城市的形成而產(chǎn)生，城鄉(xiāng)之間要素價格、邊際報酬等差異，構(gòu)成了城鄉(xiāng)要素流動的客觀基礎(chǔ)。由于城市空間利用效率一般高于鄉(xiāng)村、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率往往高于農(nóng)業(yè)，要素從鄉(xiāng)村流向城市，通常會帶來城鄉(xiāng)要素配置效率提升和城市化發(fā)展，但過度的要素流失也會造成鄉(xiāng)村衰敗和農(nóng)業(yè)萎縮，這成為不少國家在現(xiàn)代化進程中面臨的共同問題。在城市化進程中，多數(shù)國家都經(jīng)歷過以城市為中心的階段，鄉(xiāng)村處于從屬或邊緣狀態(tài)，要素源源不斷從鄉(xiāng)村流向城市工業(yè)部門;但城市化進程完成后，一些國家開始重新反思城鄉(xiāng)關(guān)系，更加重視城鄉(xiāng)地位平等和功能互補，并通過各種方式來引導(dǎo)資源要素向鄉(xiāng)村流動，進而實現(xiàn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化順序發(fā)展的“串聯(lián)式”現(xiàn)代化。

　　實踐表明，農(nóng)村要素向城市的流動轉(zhuǎn)移是支撐工業(yè)化城鎮(zhèn)化起步和發(fā)展的重要條件，要素向城市規(guī)模化單向流動是一定歷史階段的客觀現(xiàn)象，但只有城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動、平等交換和優(yōu)化配置，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟社會的持續(xù)良性發(fā)展。進一步，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動既要發(fā)揮市場的決定作用，但又不能完全依靠市場機制，普遍的共識是政府必須而且可以發(fā)揮重要作用，這是由農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)村經(jīng)濟的脆弱性所決定的。對我國而言，由于工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程尚未結(jié)束，農(nóng)村要素向城市流動的內(nèi)在動能依然強勁，推動城鄉(xiāng)要素實現(xiàn)雙向流動，更加需要發(fā)揮制度創(chuàng)新、政策供給和政府投入的關(guān)鍵作用，這是我國推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展所面臨的特殊時空背景。

　　當(dāng)前我國城鄉(xiāng)要素配置不合理，不僅表現(xiàn)為要素流向的不均衡，更突出地表現(xiàn)在城鄉(xiāng)要素交換的不平等，主要包括要素財產(chǎn)權(quán)利的不對等、城鄉(xiāng)要素市場的二元性和要素收益分配的不公平。這種不平等的要素交換關(guān)系是歷史造成的，有歷史的合理性，在此不用贅言。近年來，伴隨一系列重大改革的深入推進，我國城鄉(xiāng)要素交換不平等的局面已經(jīng)明顯改觀，更多資源要素開始向鄉(xiāng)村匯聚，但離真正解決這一問題還有不小距離，依然面臨較大挑戰(zhàn)。從實踐看，僅僅依靠政策的支持，抑或單純依靠市場機制的自我完善來化解、發(fā)展的過程來消化這一問題，顯然是不夠的。不論是從促進城鄉(xiāng)要素雙向流動，還是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，都需要加快健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，強化有利于城鄉(xiāng)要素配置合理化的政策供給。

　　把握城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置的三個要求

　　要素在城鄉(xiāng)的流動和配置是一個復(fù)雜的動態(tài)過程，在生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段表現(xiàn)出不同特征。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化階段演進、新技術(shù)變革賦能和城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，推動城鄉(xiāng)空間邊界、生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和價值功能不斷發(fā)生變化，已經(jīng)并正在深刻改變城鄉(xiāng)要素流動與空間配置路徑。強化有利于城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度創(chuàng)設(shè)，需要把握好以下幾點：

　　城鄉(xiāng)發(fā)展共同體建設(shè)。城鄉(xiāng)功能互補是要素流動和交換的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)共同構(gòu)成人類活動的主要空間，各自發(fā)揮著不可替代的重要功能。實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動和平等交換，取決于城鄉(xiāng)地位的平等化，以及城鄉(xiāng)各自功能的有效發(fā)揮，進而形成互補互利、具有多樣性和靈活性的功能體系。從實踐看，僅僅依靠政府行政動員，又或一些企業(yè)、個人出于情懷不求回報的捐贈，來促進要素向鄉(xiāng)村流動，往往不具有可持續(xù)性。唯有城鄉(xiāng)各自不可替代的功能能夠有效實現(xiàn)，鄉(xiāng)村價值能夠充分挖掘，城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)能夠有效暢通，城鄉(xiāng)要素流動和交換才能更加充分。

　　城與鄉(xiāng)的雙向開放。要素雙向有序流動必然建立在城鄉(xiāng)雙向開放的基礎(chǔ)上。改革開放以來我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程，事實上也是一個城鄉(xiāng)雙向開放的過程。然而，與對城市開放的普遍關(guān)注相比，我們對農(nóng)村向城市的開放關(guān)注相對更少，甚至有觀點認為農(nóng)村不存在對城市的開放問題，進而導(dǎo)致對破除城市要素入鄉(xiāng)過程中的障礙和堵點缺少必要的、系統(tǒng)的政策供給，包括但不限于下鄉(xiāng)群體用地保障、財產(chǎn)權(quán)益保護等。實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動，需要擴大城鄉(xiāng)雙向開放，既消除要素由鄉(xiāng)入城的制度性和政策性障礙，同時，也要創(chuàng)設(shè)城市資源要素向鄉(xiāng)村有序流動的積極條件。

　　效率與安全的統(tǒng)一。我國長期以來的城鄉(xiāng)要素配置機制，為城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟的強大韌性提供了底層支撐。深化要素市場化配置改革，復(fù)雜性、敏感性、艱巨性是客觀存在的，不可能一蹴而就，必然要兼顧效率與安全。正如習(xí)近平總書記在2022年中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)的，“對涉及土地、耕地等農(nóng)民基本權(quán)益特別是改變千百年來生產(chǎn)生活方式的事情，一定要慎之又慎”。“大國小農(nóng)”是我國的基本國情農(nóng)情，不同地區(qū)資源稟賦不同，不同要素的屬性和市場化程度也存在差異，特別是農(nóng)村土地要素，一定程度上還承載著就業(yè)和社會保障功能，這就決定了推動城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向流動必須要有一定時序和節(jié)奏，需要在安全可控的條件下穩(wěn)慎推進。

　　促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的著力點

　　市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置首先必須遵循這條規(guī)律，同時也要更好地發(fā)揮政府的作用，強化制度創(chuàng)新，優(yōu)化政策供給，暢通城鄉(xiāng)要素流動。

　　著力打破城鄉(xiāng)要素市場二元性。要素市場體系的健全程度和運行效率，直接影響要素的流動性與配置效率。促進城鄉(xiāng)要素有序流動和平等交換，必須具備比較順暢的通道，也就是說城鄉(xiāng)要素市場是統(tǒng)一的;同時，市場是有效的，不存在制度性的壁壘或障礙，要素價格主要由市場來決定，可以真實靈活地反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度，進而引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置，必須加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，健全要素市場運行機制，打通城鄉(xiāng)要素自由流動的制度性通道。

　　深化要素市場化配置改革。要素市場化配置改革是促進要素有序流動、提高要素配置效率的重要途徑，其中，農(nóng)村要素市場化配置又極為重要，應(yīng)根據(jù)不同要素屬性、市場化程度差異分類推進。對于勞動、資本、技術(shù)等流動性要素而言，重點在進一步消除要素流動的制度壁壘;對于土地等不可流動要素而言，重點需要賦予對等的要素財產(chǎn)權(quán)利、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場體系。同時，推動農(nóng)村要素市場化配置改革，還牽涉到城市財稅制度、農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制等，需要協(xié)同推進配套性改革，為要素市場化配置改革創(chuàng)設(shè)有利條件。

　　健全促進城市資源要素向鄉(xiāng)村流動的長效機制。就要素雙向流動而言，當(dāng)前的重點和難點在于促進城市資源要素更大規(guī)模、更廣范圍、更為持續(xù)地向鄉(xiāng)村有序有效流動。為此，在牢牢守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線的前提下，應(yīng)從農(nóng)村信用體系建設(shè)、法治鄉(xiāng)村建設(shè)、社會資本合法權(quán)益保護、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)系統(tǒng)化支持政策等著手，加強對城市資源要素向鄉(xiāng)村流動的引導(dǎo)和激勵。

　　強化縣城暢通城鄉(xiāng)要素流動的載體作用?？h城是城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的交匯點，也是城鄉(xiāng)要素跨界配置的天然載體，強化縣城功能，有利于更好地促進城市資源要素有序向鄉(xiāng)村流動。為此，應(yīng)加大縣、鄉(xiāng)、村公共服務(wù)資源投入和統(tǒng)籌配置力度，提高縣城綜合承載能力，賦予縣級更多資源整合使用的自主權(quán)，在縣域率先破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)，提高要素配置效率。

　　(作者系國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所研究員)