【編者按】：12月20日，由中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社、紹興市委市人民政府聯(lián)合主辦的“學(xué)習(xí)貫徹十九屆五中全會(huì)精神，加快構(gòu)建新發(fā)展格局——中國(guó)改革(2020)年會(huì)暨新發(fā)展階段地方改革推進(jìn)高層研討會(huì)”在浙江省紹興市舉行。本文為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)主席、原國(guó)務(wù)院振興東北辦副主任宋曉梧的演講內(nèi)容。
 

　　昨天看了紹興一些改革創(chuàng)新的典型，精神為之一振。紹興無(wú)論是創(chuàng)新發(fā)展，還是綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展方面，都有非常好的經(jīng)驗(yàn)值得全國(guó)推廣。我曾從事振興東北的工作，很容易把紹興的發(fā)展與東北一些地方的情況做比較，但那是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。會(huì)議組織方安排我今天講的題目是城鄉(xiāng)社保一體化建設(shè)，我圍繞這個(gè)主題談幾點(diǎn)看法。

　　中央關(guān)于“十四五”規(guī)劃的建議提出，要健全“覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社保體系。”把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)提到“十四五”時(shí)期社會(huì)保障體系建設(shè)的重要位置，對(duì)于長(zhǎng)期從事社保行政工作和一直關(guān)注這方面理論研究的同志，一定有很深的體會(huì)。因?yàn)樵谝粋€(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期，從改革開(kāi)放初期到本世紀(jì)初，大約20多年，社保制度改革是作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施加以推進(jìn)的。因?yàn)樵谀莻€(gè)階段，我們一直把國(guó)有企業(yè)改革明確為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，其他各項(xiàng)改革要圍繞這個(gè)中心環(huán)節(jié)逐步展開(kāi)。盡管在黨的十四屆三中全會(huì)決定中把社會(huì)保障體系提高到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的五大子體系之一，但在實(shí)際工作中，社保工作還是圍繞國(guó)有企業(yè)解困開(kāi)展，因此很難顧及到農(nóng)民、農(nóng)村問(wèn)題，也很難顧及到非國(guó)有企業(yè)以及城鎮(zhèn)居民問(wèn)題。例如，在2000年前后研究農(nóng)村新型合作醫(yī)療的時(shí)候，一些同志提出建立農(nóng)村新型醫(yī)療保障制度，包括國(guó)家出資引導(dǎo)的新型合作醫(yī)療、貧困農(nóng)民家庭的醫(yī)療救助和大病商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。考慮到農(nóng)村也有一部分先富起來(lái)了，他們可以出錢(qián)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)。但是建立多層次的農(nóng)村醫(yī)療保障體系的這個(gè)提法，當(dāng)時(shí)就被駁回了。一些同志認(rèn)為，目前城鎮(zhèn)社保還缺錢(qián)，現(xiàn)階段農(nóng)村因病致貧、因病返貧問(wèn)題要解決，但不能提出過(guò)高的目標(biāo)，不要提出農(nóng)村的社會(huì)保障體系。這是20年前的事，有當(dāng)時(shí)的歷史背景。

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步的發(fā)展、綜合國(guó)力的進(jìn)一步提高，我們逐步把社保體系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題提到議事日程。2003年科學(xué)發(fā)展觀提出，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鎮(zhèn)與農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展，理論上突破了社保體系作為國(guó)企配套措施的局限性，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的相關(guān)社會(huì)保障項(xiàng)目開(kāi)始正式納入我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)。一是建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2003年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》，2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這兩個(gè)“意見(jiàn)”第一次把我國(guó)基本醫(yī)療保障制度擴(kuò)展到城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民，填補(bǔ)了我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋面的空白。二是建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從2003年開(kāi)始，各地在總結(jié)“老農(nóng)保”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意》，2011年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定在全國(guó)逐步推行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。這標(biāo)志著在制度設(shè)計(jì)層面上，實(shí)現(xiàn)了全體國(guó)民人人“老有所養(yǎng)”的全覆蓋。三是建立覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度。在總結(jié)一些地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2007年頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。

　　2003年至2012年，這十年是我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的歷史性起點(diǎn)。同時(shí)也應(yīng)看到，由于在不同時(shí)期按不同群體分類(lèi)建立各項(xiàng)社會(huì)保障制度，不同群體之間的法定基本社會(huì)保障水平不夠平衡，管理方式不夠銜接。如為城鄉(xiāng)居民建立了養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但在制度設(shè)計(jì)上仍然采用城鄉(xiāng)分立的做法，尤其是城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度由不同部門(mén)管理，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求還有一定的距離。2012后，社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化提到了議事日程。2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》頒布，適應(yīng)新形勢(shì)，對(duì)城鄉(xiāng)享受低保人員的對(duì)象認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)范管理、能力建設(shè)等提出了明確要求。2014年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》， 2016年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》。最低生活保障以及城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，這三方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，具有重要的意義。

　　近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了顯著進(jìn)展。但一些媒體在宣傳這方面成績(jī)時(shí)，也有過(guò)頭的地方。我看到有一些人撰文提出要把各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)都統(tǒng)一為一個(gè)制度，這就值得商榷。社會(huì)保障體系是多層次的，如企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄性商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)分別屬于社保的第二、第三支柱，不存在城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題。即便在基本社會(huì)保障層次，針對(duì)就業(yè)者與非就業(yè)者，也遵循不同的原則。一個(gè)是就業(yè)關(guān)聯(lián)原則，實(shí)行這一原則，依法由企業(yè)和職工雙方繳費(fèi)籌集基本社會(huì)保險(xiǎn)基金，個(gè)體就業(yè)者可視為自雇就業(yè)。還有一個(gè)是普遍關(guān)聯(lián)原則，和就業(yè)沒(méi)有關(guān)系，主要是針對(duì)城鄉(xiāng)居民的。如最低生活保障，不管參保人是否就業(yè)，只要其家庭人口平均收入沒(méi)有達(dá)到當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ暇€，政府就給予補(bǔ)足。我認(rèn)為，社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化側(cè)重的不是就業(yè)關(guān)聯(lián)原則的社會(huì)保障項(xiàng)目，而是普遍關(guān)聯(lián)原則的社會(huì)保障項(xiàng)目。社會(huì)救助、社會(huì)福利等方面也是遵循普遍關(guān)聯(lián)原則的，但當(dāng)前主要應(yīng)該聚焦在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障這三個(gè)方面。這三方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，紹興做得非常好，在全國(guó)處于領(lǐng)先地位。紹興的基本醫(yī)療覆蓋率達(dá)99.05%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到96.56%。這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)當(dāng)然包括了就業(yè)關(guān)聯(lián)的職工基本社會(huì)保障項(xiàng)目，從統(tǒng)計(jì)社會(huì)保障覆蓋面來(lái)說(shuō)，這是沒(méi)有問(wèn)題的。

　　改革開(kāi)放40多年，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單一國(guó)家保障逐步轉(zhuǎn)向適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的多層社會(huì)保障，我國(guó)社會(huì)保障制度經(jīng)歷了先企業(yè)后居民、先城鎮(zhèn)后農(nóng)村的發(fā)展過(guò)程。其實(shí)其他發(fā)達(dá)國(guó)家在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)方面也不是一步到位，有的經(jīng)過(guò)二三十年，有的經(jīng)過(guò)更長(zhǎng)的時(shí)間才把法定醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等擴(kuò)展到農(nóng)村，覆蓋全民?？傮w看，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)雖然也經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過(guò)程，但總體方向和實(shí)施步驟大致上與其他工業(yè)化國(guó)家差不太多。2016年國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)第32屆全球大會(huì)還授予中國(guó)政府“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”。但在社會(huì)保障覆蓋面上，有一個(gè)問(wèn)題我們和發(fā)達(dá)國(guó)家差別很大，即農(nóng)民工問(wèn)題。從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)移，是不是應(yīng)該出現(xiàn)如此龐大的、如此長(zhǎng)期存在的農(nóng)民工群體?這是中國(guó)特色。其他發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)移并沒(méi)有出現(xiàn)這樣的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)在有近3億農(nóng)民工，究其根本原因，在于我們用戶籍制度和與戶籍制度密切相關(guān)的基本公共服務(wù)，包括基本社會(huì)保障，行政分割了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)。城鄉(xiāng)行政分割大大阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。一些發(fā)展中國(guó)家可能有貧民窟，但沒(méi)有長(zhǎng)期存在的龐大農(nóng)民工。目前社會(huì)保障覆蓋面最差的是農(nóng)民工。他們?cè)谵r(nóng)村又在城市，有時(shí)候又兩不沾邊，有時(shí)候又兩邊都沾。為此有些同志曾經(jīng)提出建立獨(dú)立的農(nóng)民工保障制度，經(jīng)過(guò)爭(zhēng)論以后被否定了。農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)了工人，正確的方向是融入城市。解決農(nóng)民工問(wèn)題的根本途徑是市民化，而不是針對(duì)他們現(xiàn)在的一些特殊情況，獨(dú)立設(shè)計(jì)農(nóng)民工社會(huì)保障制度。如果那樣做，將固化農(nóng)民工群體，進(jìn)一步分化社會(huì)階層。

　　一些學(xué)者早就提出“十二五”時(shí)期讓農(nóng)民工成為歷史，現(xiàn)在已經(jīng)快到“十四五”，農(nóng)民工還有2.9億。這部分人的消費(fèi)能力對(duì)于我們中國(guó)居民消費(fèi)影響巨大，拖了我們消費(fèi)的后腿。農(nóng)民工的工資水平偏低，社會(huì)保障覆蓋面很窄。我沒(méi)查到2018年2019年農(nóng)民工社保覆蓋數(shù)據(jù)， 2017年農(nóng)民工參加基本社會(huì)保障的情況，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)中，工傷保險(xiǎn)最高，還不到30%。因此，研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)時(shí)不能忽視農(nóng)民工群體。目前公布的城市化率是65%，這是按常住人口計(jì)算的，如果按戶籍人口計(jì)算，我們的城市化率只有45%。我在很多場(chǎng)合都說(shuō)過(guò)，以人為本的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民工市民化的城鎮(zhèn)化。如果前30年我們的城鎮(zhèn)化是創(chuàng)造了近3億農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化，今后城鎮(zhèn)化就應(yīng)該是農(nóng)民工市民化的城鎮(zhèn)化。這個(gè)問(wèn)題不盡快解決，將對(duì)我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、收入分配差距、消費(fèi)水平都起巨大的負(fù)面作用，產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。農(nóng)民工市民化，應(yīng)該在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中引起社會(huì)各界高度重視。

　　今年4月，中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，對(duì)勞動(dòng)力要素的市場(chǎng)化配置，意見(jiàn)明確提出是深化戶籍制度改革，暢通落戶渠道。“探索推動(dòng)在長(zhǎng)三角、珠三角等城市群率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)”，“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，“建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置”。這對(duì)于加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)具有重大意義。紹興位處長(zhǎng)三角，已經(jīng)在這方面做出了很好的成績(jī)。希望紹興在這方面進(jìn)一步的探索，落實(shí)中央關(guān)于勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化配置的各項(xiàng)政策，率先在農(nóng)民工市民化方面為全國(guó)樹(shù)立更好的榜樣。

　　數(shù)據(jù)顯示，紹興在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面確實(shí)是全國(guó)的典型。全國(guó)農(nóng)村居民與城市居民的收入差距曾高達(dá)時(shí)3.4、3.5倍，如果加上社會(huì)保障和公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)收入差距反而擴(kuò)大到5—6倍。近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距已縮小到了3倍以內(nèi)，大致在2.6倍左右。紹興的城鄉(xiāng)居民收入差距只有1.77倍，在全國(guó)是領(lǐng)先的。紹興提出城鄉(xiāng)共同發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)共享發(fā)展的理念非常正確。紹興大力實(shí)施城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確保農(nóng)民收入增長(zhǎng)快于城鎮(zhèn)居民的收入增長(zhǎng)，絕不讓一個(gè)區(qū)縣市掉隊(duì)，不讓一個(gè)村一個(gè)老鄉(xiāng)掉隊(duì)，這些經(jīng)驗(yàn)值得在全國(guó)推廣。

　　結(jié)合其他地方的實(shí)踐，總結(jié)紹興的經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重點(diǎn)是居民基本養(yǎng)老、居民基本醫(yī)療和最低生活保障制度這三項(xiàng)。按照統(tǒng)一制度、整合政策、均衡水平、完善機(jī)制、提升服務(wù)的總體思路，整合制度政策、理順管理體制、提高服務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一社保目錄、統(tǒng)一定點(diǎn)管理、統(tǒng)一基金管理，建立起城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障管理制度。這里所說(shuō)的統(tǒng)一保障待遇，不是對(duì)城鄉(xiāng)居民實(shí)行絕對(duì)數(shù)值一刀切，而是統(tǒng)一平衡城鄉(xiāng)居民的基本社會(huì)保障待遇水平。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，如城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到1.3倍以內(nèi)，也可以考慮實(shí)行統(tǒng)一的居民養(yǎng)老、醫(yī)療、低保待遇標(biāo)準(zhǔn)。