改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的“中國(guó)奇跡”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，各地方政府致力于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，積累了很多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，而其核心就是如何理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。
 
    政府與市場(chǎng)的定位是個(gè)老問(wèn)題，“看不見(jiàn)的手”與“看得見(jiàn)的手”怎樣配合才好，國(guó)內(nèi)外爭(zhēng)論了上百年。中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)式轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在這一過(guò)程中，政府和市場(chǎng)的邊界難以一步劃清是一個(gè)必然要經(jīng)歷的階段。但政府與市場(chǎng)邊界不清晰這個(gè)問(wèn)題，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)被掩蓋了，可謂“一俊遮百丑”，甚至在一定程度上成為解釋經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的動(dòng)因?，F(xiàn)在增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中速，前階段高速增長(zhǎng)中積累的諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾顯現(xiàn)，各方面逐漸認(rèn)識(shí)到結(jié)構(gòu)調(diào)整需要改革推動(dòng)，而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題就是如何理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。
 
    地方政府競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)配置資源

    中國(guó)前階段的突出特色是政府主導(dǎo)，在改革初期運(yùn)用這一模式，能集中力量辦大事，成效顯著。這一模式導(dǎo)致的問(wèn)題是政府與市場(chǎng)的關(guān)系“剪不斷”，中央政府和地方政府的關(guān)系“理還亂”。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政干預(yù)過(guò)多，往往直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充當(dāng)了市場(chǎng)中一個(gè)重要的競(jìng)爭(zhēng)主體，這是政府越位。政府職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清，經(jīng)常出現(xiàn)不該管亂管、該管沒(méi)人管的混亂現(xiàn)象，這是政府錯(cuò)位。政府公共服務(wù)提供不足，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了扭曲的“市場(chǎng)化”現(xiàn)象，這是政府缺位。
    以往分析政府與市場(chǎng)的關(guān)系，主要關(guān)注中央政府的職能轉(zhuǎn)變。中央政府下放權(quán)力，地方政府的權(quán)限擴(kuò)大。而地方長(zhǎng)期追求GDP增長(zhǎng)形成了地方政府“公司化”傾向，地方政府與市場(chǎng)配置的關(guān)系已經(jīng)相當(dāng)扭曲，越位、錯(cuò)位和缺位問(wèn)題十分突出。面臨新的發(fā)展階段，理順地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系成為極為迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。繼續(xù)維持甚至加強(qiáng)地方政府競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型將難以落實(shí)。近年來(lái)，更多的人認(rèn)識(shí)到地方政府競(jìng)爭(zhēng)極大地扭曲了市場(chǎng)配置資源的機(jī)制，付出了過(guò)高的資源、環(huán)境成本，同時(shí)壓低了勞動(dòng)力成本，并提供了巨大的權(quán)錢(qián)交易空間。面臨新的發(fā)展階段，地方競(jìng)爭(zhēng)的局限性日益凸顯。
 
    地方政府競(jìng)爭(zhēng)積累諸多問(wèn)題

    地方政府GDP競(jìng)爭(zhēng)積累的諸多問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴(yán)重了，必須予以正視，堅(jiān)決加以扭轉(zhuǎn)。
    1.地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了產(chǎn)能過(guò)剩
    盡管十多年來(lái)國(guó)家三令五申要控制產(chǎn)能過(guò)剩，但收效甚微，有時(shí)甚至南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過(guò)剩都在30％左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的水平。不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩,新興產(chǎn)業(yè)也在幾年之內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重過(guò)剩。例如風(fēng)電設(shè)備，2009年國(guó)家已將風(fēng)電設(shè)備列為過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)，2010年風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能大于風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模一倍。2012年按國(guó)家能源局核準(zhǔn)項(xiàng)目預(yù)計(jì)，國(guó)內(nèi)風(fēng)電市場(chǎng)過(guò)剩50％以上。在中國(guó)，地方保護(hù)、地方競(jìng)爭(zhēng)是產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的重要根源。地方政府利用低價(jià)甚至零地價(jià)工業(yè)用地、稅收返還、違規(guī)貸款、壓低水電價(jià)格等優(yōu)惠措施，推動(dòng)企業(yè)在本地區(qū)盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，并以各種手段干預(yù)企業(yè)，強(qiáng)令虧損企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，為保本地區(qū)的GDP，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或政府擔(dān)保為這類(lèi)企業(yè)輸血，惡化了行業(yè)生存環(huán)境。
    2.地方政府競(jìng)爭(zhēng)惡化了生態(tài)環(huán)境
    首先是水體污染嚴(yán)重。198個(gè)城市地下水監(jiān)測(cè)，較差和極差的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為57％。長(zhǎng)江、黃河等10大水系劣質(zhì)斷面比例為39％。監(jiān)測(cè)的26個(gè)湖泊，富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)占53.8％。四大海域清潔面積減少到4.78萬(wàn)平方公里，不足2003年的60％。其次是大氣污染嚴(yán)重。113個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市，空氣質(zhì)量達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)的僅為23.9％。霧霾成為京津冀地區(qū)常態(tài)。再看長(zhǎng)期以來(lái)不被城市居民關(guān)注的土壤污染。20世紀(jì)80年代末期，土壤污染面積只有幾百萬(wàn)公頃，現(xiàn)在高達(dá)2000萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地面積的比重超過(guò)20％。受“工業(yè)三廢”污染的約1000萬(wàn)公頃。國(guó)家環(huán)保總局和OEGD聯(lián)合發(fā)布的《OEGD中國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估》報(bào)告預(yù)計(jì)，2020年中國(guó)因環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損失將達(dá)GDP的13％。中國(guó)在改革初期曾宣布絕不走西方國(guó)家先污染后治理的工業(yè)化老路，但實(shí)際情況是污染程度更加嚴(yán)重。重要原因是地方政府為了招商引資，忽視對(duì)環(huán)境的保護(hù)。地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人受制于地方行政領(lǐng)導(dǎo)，他們無(wú)力抵制地方領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)烈的GDP增長(zhǎng)沖動(dòng)，面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)招商來(lái)的污染企業(yè)束手無(wú)策。
　3.地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地方債務(wù)過(guò)重   
    國(guó)際貨幣基金組織2013年5月發(fā)布報(bào)告顯示，中國(guó)政府債務(wù)占2012年GDP的50％，約26萬(wàn)億人民幣。為了上項(xiàng)目，地方政府普遍采用非常規(guī)渠道融資，是一種非常典型的監(jiān)管套利行為。此外，國(guó)際貨幣基金組織指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴投資擴(kuò)張，其中主要是房地產(chǎn)部門(mén)和地方政府投資。房地產(chǎn)投資又有助于地方的土地財(cái)政收入。龐大的地方債務(wù)很大程度上是地方政府投資沖動(dòng)的產(chǎn)物。
    4.地方政府競(jìng)爭(zhēng)割裂了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)
    地方政府參與市場(chǎng)活動(dòng)不可能和企業(yè)一樣遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，由于手握行政大權(quán)，同時(shí)單一追求GDP增長(zhǎng)，導(dǎo)致眾多地方政府打著“促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的旗號(hào)，使用行政手段干預(yù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)本地區(qū)的企業(yè)及其產(chǎn)品采取保護(hù)措施，或是實(shí)行優(yōu)惠政策，抵制外地產(chǎn)品進(jìn)入，嚴(yán)重影響產(chǎn)品和要素的合理流通。在“地方競(jìng)爭(zhēng)”的格局下，全國(guó)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序難以建立起來(lái)。    
    5.地方政府競(jìng)爭(zhēng)扭曲城鎮(zhèn)化進(jìn)程
    地方GDP競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)型的城鎮(zhèn)化，要求政府支配大量的土地、資金、人力等資源。地方政府的收入來(lái)源嚴(yán)重依賴于“土地財(cái)政”，因此有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)擠占農(nóng)業(yè)資源和掠奪農(nóng)民土地，以滿足城鎮(zhèn)化的需求。就征地來(lái)看，為進(jìn)行制造業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的大規(guī)模低價(jià)圈地已經(jīng)造成高達(dá)3000—4000萬(wàn)的失地農(nóng)民，處理不好，很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系，造成社會(huì)不穩(wěn)定。在農(nóng)民工的主要流入地，地方政府為吸引投資而放松勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)連勞工的基本權(quán)益都難以得到保障，更不用說(shuō)去進(jìn)行有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的戶籍制度改革。由于地方政府把主要的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化，能夠用于提供公共服務(wù)的資金就捉襟見(jiàn)肘，導(dǎo)致醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟(jì)等領(lǐng)域出現(xiàn)公共服務(wù)長(zhǎng)期總量不足、結(jié)構(gòu)失衡的狀態(tài)。
    6.地方政府競(jìng)爭(zhēng)成為腐敗的溫床
    地方政府的GDP競(jìng)爭(zhēng)不可避免地導(dǎo)致地方政府公司化，這種政企不分的狀況長(zhǎng)期持續(xù)，必然演變成為權(quán)錢(qián)交易的平臺(tái)和滋生腐敗的溫床。關(guān)于反腐敗，在本世紀(jì)初曾經(jīng)有一種說(shuō)法，認(rèn)為當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)的多數(shù)腐敗問(wèn)題發(fā)生在上世紀(jì)90年代初、中期，預(yù)計(jì)腐敗現(xiàn)象將隨著禁止國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、公檢法辦企業(yè)的改革進(jìn)程而減輕。那時(shí)人們還沒(méi)有意識(shí)到地方政府公司化會(huì)逐漸成為各級(jí)干部的腐蝕劑。十多年后，地方干部腐敗成為嚴(yán)重問(wèn)題，地方干部為上項(xiàng)目腐蝕中央部委干部的案例不絕于媒體。
    以上六個(gè)方面的問(wèn)題充分說(shuō)明，以地方政府競(jìng)爭(zhēng)為特點(diǎn)，不計(jì)資源環(huán)境成本、過(guò)多依靠投資、過(guò)多依靠外需、過(guò)多依靠仿制的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須轉(zhuǎn)型，盡管這種發(fā)展方式在特定的國(guó)內(nèi)發(fā)展階段、在特定的國(guó)際背景下曾極大地促進(jìn)了中國(guó)GDP的增長(zhǎng)。
 
    厘清地方政府與市場(chǎng)的邊界
 
    界定政府，包括中央政府和地方政府與市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，涉及行政體制、財(cái)稅體制、外貿(mào)體制、土地制度、分配制度、價(jià)格機(jī)制以及社會(huì)管理等眾多領(lǐng)域，考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的突出問(wèn)題，可從以下幾方面入手逐步破題。
    第一，建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。建議以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備，作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)，盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標(biāo)，以利于保證全國(guó)政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。同時(shí)加快勞動(dòng)力、土地、資金等要素配置的市場(chǎng)化進(jìn)程，打破行政性分割，特別是“諸侯經(jīng)濟(jì)”分割對(duì)要素市場(chǎng)配置的阻礙。
    第二，對(duì)近年來(lái)形成的八十多個(gè)國(guó)家級(jí)規(guī)劃，突出抓好西部大開(kāi)發(fā)，其余跨省的重在指導(dǎo)，省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào)。要警惕過(guò)多的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類(lèi)繁多、畫(huà)地為牢的各類(lèi)財(cái)稅、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策，形成地方政府主導(dǎo)的不同層次的區(qū)域性GDP競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果反而割裂了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。
    第三，地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。地方政府應(yīng)側(cè)重提供良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。提供基本公共服務(wù)，維護(hù)市場(chǎng)公正、公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)安定。
    第四，明確劃分各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)。按照公共財(cái)政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求，明確界定各級(jí)政府的事權(quán)，落實(shí)與之相匹配的財(cái)力。建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。盡快將各級(jí)政府間財(cái)稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門(mén)的自由裁量權(quán)，杜絕“跑部錢(qián)進(jìn)”的弊端，同時(shí)減少地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。
    第五，深化行政管理體制改革。加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)，政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。把不該由政府管理的事項(xiàng)如企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策等，堅(jiān)決轉(zhuǎn)移出去；把該由政府管理的事項(xiàng)如基本公共服務(wù)等切實(shí)管好，以制度保證充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。
    第六，大力發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織。我國(guó)現(xiàn)在已有約44萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等，但絕大多數(shù)存在“官辦、官管、官運(yùn)作”的現(xiàn)象。要看到市場(chǎng)主體自律與自協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，迫使政府在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理方面維持“管得過(guò)寬、管得過(guò)細(xì)、管得過(guò)死”的局面。在國(guó)家法律框架內(nèi)，發(fā)展完善的社會(huì)組織，形成靈活的社會(huì)自協(xié)調(diào)機(jī)制，有效平衡不同社會(huì)群體的利益，是深化行政管理體制的內(nèi)在要求，是清晰界定政府與市場(chǎng)邊界的重要前提，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的題中應(yīng)有之意。
    綜上所述，界定地方政府職能對(duì)今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)之際，中國(guó)是建立起政府、社會(huì)(社會(huì)組織)、企業(yè)“三維”體制，還是政府、地方政府(公司化)、企業(yè)“三維”體制？這不僅是當(dāng)前的重大理論爭(zhēng)論，更是亟待解決的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。(本文摘編自中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)原會(huì)長(zhǎng)宋曉梧主持的“地方政府公司化研究”課題。課題組主要研究人員包括：中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院陶然教授、民生證券研究院副院長(zhǎng)管清友博士等。)
 
    文章發(fā)表于《社會(huì)科學(xué)報(bào)》總第1454期第2版（2015年4月2日002版）