摘要：黨的十八屆三中全會決定：中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實。在“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”浮出水面之前，包括高尚全在內(nèi)的經(jīng)濟學(xué)家們曾經(jīng)提議，恢復(fù)國家經(jīng)濟體制改革委員會（下稱“體改委”）的機構(gòu)設(shè)置。

　　11月12日閉幕的黨的十八屆三中全會決定：中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實。這個決定響應(yīng)了學(xué)界的呼吁。早在半年前接受網(wǎng)易財經(jīng)訪談的時候，經(jīng)濟學(xué)家高尚全曾經(jīng)明確表示自己提出過設(shè)立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的建議，并且提出這個小組的責(zé)任是頂層設(shè)計和全面部署。

　　在“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”浮出水面之前，包括高尚全在內(nèi)的經(jīng)濟學(xué)家們曾經(jīng)提議，恢復(fù)國家經(jīng)濟體制改革委員會（下稱“體改委”）的機構(gòu)設(shè)置。即將建立的“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”可謂升級版的體改委，在行政級別上和人事配備上都有可能超出經(jīng)濟學(xué)家們早先的預(yù)期。首先，原來的體改委主任曾經(jīng)由國務(wù)院總理擔(dān)任，現(xiàn)在即將成立的升級版的體改委可能由總書記親自擔(dān)任組長。其次，在5月份的訪談中，為了繞過新設(shè)機構(gòu)、新增編制的困難，高尚全還建議，新設(shè)立的改革領(lǐng)導(dǎo)小組和原有的財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組合署辦公，兩塊牌子一套班子。現(xiàn)在看來，新設(shè)立的機構(gòu)很可能會另起爐灶。

　　上述跡象表明，改革在“習(xí)李新政”當(dāng)中占據(jù)的地位可能超過學(xué)者們早先的預(yù)期；三中全會之后的改革力度可能也會超過我們早先的預(yù)期。“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的地位將會很高、職權(quán)有可能很大，在未來的改革當(dāng)中可能發(fā)揮很大作用。但是，在這個升級版的體改委即將誕生的時候，如果我們只看到這個機構(gòu)的好處，顯然是不夠的。我們應(yīng)該全面回顧體改委體制的好處和不足，才有可能揚長避短，讓升級版的體改委比原型做得更好。

　　1980年，國務(wù)院決定成立“國務(wù)院體制改革辦公室”（體改辦），直屬國務(wù)院，但不列入行政序列，由國務(wù)院秘書長擔(dān)任主任。有學(xué)者把這一時期的體改辦視為時任總理趙紫陽個人的“幕僚機構(gòu)”，也就是“智庫”。智庫的特點是“只說不做”：只制訂規(guī)則，不親自監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行。1982年，五屆全國人大正式?jīng)Q定設(shè)立“國家經(jīng)濟體制改革委員會”（體改委），正式列入國務(wù)院組成部門。這時的體改委與國家經(jīng)委、計委并列為三大經(jīng)濟管理機構(gòu)。在這一時期，體改委的人員一度增加到兩百多人，延攬了周小川、樓繼偉、郭樹清等持續(xù)推動中國經(jīng)濟體制改革的人物。

　　在正式成立之后的前十年里，體改委基本上維持了“智庫”的本分。但是，這個本分并沒有被堅持下來。在體改委推動的改革當(dāng)中，股份制改革是值得濃墨重彩書寫的一筆。但是，在為推動股份制改革做出貢獻(xiàn)的同時，體改委也獲得了權(quán)力：哪家公司可以到交易所上市交易，體改委說了算。這可以說是順理成章的事情：當(dāng)時，股份制在中國還是新生事物，大家都搞不懂。為了推動這項事業(yè)，體改委的同志先走了一步、先補了課。如果一定要一個機構(gòu)從事上市審批的話，體改委的同志在知識儲備上最適合。但是，當(dāng)時的決策者沒有充分意識到的是：行政審批權(quán)讓體改委從最高決策者的“智庫”變成了行政部門當(dāng)中的一個，與其他部委沒什么區(qū)別：既制訂規(guī)則，又親自監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行。

　　在經(jīng)濟學(xué)者們看來，“既制訂規(guī)則，又親自監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行”的弊端是權(quán)力異化：為了方便地履行監(jiān)督職能，身兼兩職的機構(gòu)傾向于制訂有利于監(jiān)督者的規(guī)則——這就是道德風(fēng)險的一種。對一個新成立的機構(gòu)來說，理想主義的信念有可能抵消道德風(fēng)險。但是，只要時間足夠長，新機構(gòu)總會變成老機構(gòu)，道德風(fēng)險最終要暴露出來。這些機構(gòu)當(dāng)中不缺專家，但是，只要體制不變，內(nèi)部的專家無法自己克服自己的道德風(fēng)險。于是，降低這些機構(gòu)的道德風(fēng)險的職責(zé)就交到了體改委的手中。

　　當(dāng)體改委變成既制訂規(guī)則又親自監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行的機構(gòu)以后，體改委的定位就逐漸從“決策者的改革智庫”反過來變?yōu)楸桓母锏膶ο螅c其他部委無異。1998年朱镕基就任總理之后，決定把體改委再次降格為體改辦，將體改委制定企業(yè)性法規(guī)和審批央企改制的權(quán)力交給經(jīng)貿(mào)委，將股份制公司上市審批的權(quán)力移交給新組建的證監(jiān)會。體改辦降低為純粹的調(diào)研和建議機構(gòu)。不僅如此，在體改辦的成立大會上，朱總理坦言：體改委有“一些方向性的缺點”。他還提出約法三章：不講課、不開會、不發(fā)文件。

　　2003年，溫家寶就任總理之后開始一輪新的機構(gòu)改革。十屆人大正式撤銷國家經(jīng)貿(mào)委，將它管理央企經(jīng)濟的職能并入國資委，將經(jīng)貿(mào)委管理宏觀經(jīng)濟、國家計委編制中長期計劃、體改辦負(fù)責(zé)調(diào)研建議的職能合并到現(xiàn)在的國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）。正如鄧小平所說，“發(fā)展才是硬道理”，發(fā)改委的工作重點在于發(fā)展，改革是次要的工作，通常重視不足。中央提出“不以GDP論英雄”，就是想要各級政府克服“重增長、輕改革”的觀念?？墒?，我們可以不以GDP論英雄，但重要的是我們以什么為標(biāo)準(zhǔn)來論英雄。

　　西方有諺語說：“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒。”在我們的政府體制里，立規(guī)矩的就立規(guī)矩，監(jiān)督執(zhí)行的就監(jiān)督執(zhí)行；如果能夠讓這兩類機構(gòu)和個人井水不犯河水，中國的全面深化改革就有可能成功。（本文作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）